Gemeentesoftwaremarkt werkt niet

Elke gemeente heeft dezelfde basisdiensten en -producten. Die worden in toenemende mate digitaal geleverd. Het ligt voor de hand daarvoor gezamenlijk aan één basisvoorziening te werken. Maar in plaats daarvan vragen 393 gemeenten individueel om maatwerk en klagen zij  over hun softwareleverancier. Gemeenschappelijke voorzieningen zijn noodzakelijk om de digitale dienstverlening op orde te brengen en kosten te beheersen.

NRC Handelsblad publiceerde 17 oktober j.l. het artikel ‘Gegijzeld door de softwareboer’ over het onderzoek dat de krant samen met Reporter Radio uitgevoerde naar de markt van Nederlandse gemeentesoftware. Uit het onderzoek blijkt dat meer dan de helft van de gemeenten ontevreden is over hun leverancier. Veel gemeenten vinden dat de twee bedrijven die de gemeentemarkt domineren hun monopoliepositie misbruiken door hoge prijzen te vragen en andere bedrijven uit te sluiten. Gemeenten maken daarbij de denkfout Nederlandse gemeentesoftware te beschouwen als een markt van standaardsoftware. In de praktijk wordt gemeentespecifiek maatwerk gevraagd en geleverd. Landelijke wijzigingen, versies van gemeentestandaarden, afzonderlijke wensen en oplopende beheerkosten worden daardoor rechtstreeks aan gemeenten doorberekend.

Doordat gemeenten zichzelf allemaal uniek vinden en onvoldoende bereid zijn gemeenschappelijke oplossingen te delen, zitten ze nu opgezadeld met verouderde maatwerksoftware tegen veel te hoge kosten. Maar ze stappen ook niet over naar een andere leverancier, omdat ze daar geen verbeteringen van verwachten. Gemeenten ervaren een beperkte keuzevrijheid. Nieuwe leveranciers maken, mede door de complexe en op gemeenten geënte gedistribueerde referentiearchitectuur, weinig kans de gemeentemarkt te betreden. Een direct gevolg van het gebrek aan marktwerking is de huidige staat van de gemeentelijke IT. Die  is gebrekkig, verouderd, onsamenhangend en inflexibel. Burgers worden daardoor geconfronteerd met gefragmenteerde digitale dienstverlening. Niet de burger, maar de gemeente staat nog steeds centraal in de dienstverlening.

Hoe regel je dat alle dienstverlening daadwerkelijk via het digitale kanaal is af te handelen en dat er meteen efficiënter wordt gewerkt? De Nederlandse overheid wil dat nog voor 2017 geregeld hebben en heeft daarvoor nog veel werk te verzetten. Daarbij kan de overheid lering trekken uit ervaringen die banken hebben opgedaan bij digitalisering van hun dienstverlening. Evenals de overheid, leunen banken zwaar op hun verouderde systemen die tientallen jaren geleden zijn gebouwd om een specifieke administratie bij te houden. Net zoals bij de banken hoeft dit voor de overheid geen belemmering te zijn om digitaal te gaan. Banken spelen in op de trend om via meerdere kanalen op consistente wijze te communiceren en stellen de klantbeleving centraal. In één oogopslag krijgt de klant al zijn rekeningen, creditcard- en hypotheekgegevens te zien. In dezelfde applicatie kunnen klanten alle bankzaken doen zonder zich voor elk product afzonderlijk te hoeven aanmelden. Banken hebben daarvoor digitale klantprocessen ontworpen onafhankelijk van hun organisatiesilo’s. De klantprocessen zijn geïmplementeerd in een basisvoorziening die tevens de onderliggende transactiesystemen aan elkaar knoopt.

Een vergelijking met de doelstelling van het Digiprogramma ‘acteren als één Overheid’ dringt zich op. Een basisvoorziening voor digitale dienstverlening hoort daarom thuis in de generieke digitale infrastructuur van de overheid. Die voorziening borgt de aansluitingen met generieke bouwstenen, zoals identificatie en basisregistraties. Een gemeentelijke basisvoorziening moet hergebruik van generieke processen bevorderen en ruimte bieden voor verbijzondering op gemeenteniveau. De realisatie van deze basisvoorziening vereist een radicaal andere benadering. De blik, die bij traditionele IT-ontwikkeling naar binnen is gericht, moet worden verlegd naar de buitenwereld: zoals die door inwoners van een gemeente wordt beleefd. Achter de schermen worden de gegevens, die uit verschillende systemen in één keer in een proces moeten samenkomen, slim met elkaar verbonden. Stukken maatwerk kunnen vervolgens successievelijk worden vervangen door standaard softwarecomponenten. Marktwerking en  softwarekwaliteit worden daardoor verbeterd.

Gemeenten kunnen, als zij op één basisvoorziening aansluiten en hun inkoopkracht bundelen, gelijktijdig dienstverlening verbeteren, meegroeien met technologische ontwikkelingen en kosten verlagen.

De overheid altijd binnen handbereik

De alomtegenwoordige smartphone is niet zomaar een extra communicatiekanaal voor lokale overheden. Het apparaat kan een contextgevoelig mobiel loket zijn, maar het kan ook de rolverdeling tussen gemeenten en burgers helpen veranderen. Hét gereedschap voor het in de praktijk brengen van die visie zit al in onze broekzak: de smartphone, met al zijn apps, camera en locatiebepaling. Het slimme mobiel, dat tegenwoordig vaker dan de PC wordt gebruikt voor internettoegang, kan de traditionele dienstverlening van de overheid makkelijker en persoonlijker maken. Maar het is ook een prima middel om de participatie van burgers mee te bevorderen.

Het mobiele overheidsloket
Het voordeel van smartpones en tablets is dat je meteen de context mee kunt nemen en dus kunt laten zien wat er gaande is in de omgeving van de burger. Hierbij kan worden gedacht aan simpele zaken als een kaart waarop alle actuele vergunningen staan weergegeven, alle meldingen over de openbare ruimte inclusief gladheidswaarschuwingen, een alert als waarschuwing op wegen waar wel of niet gestrooid is. Meldingen over geplande wegwerkzaamheden en reisadvies zijn mogelijk, evenals het maken van een afspraak bij de gemeente of de aanvraag van een vergunning.

Stimuleren van innovatieve diensten
Het mobiele device is ook het vehikel voor nieuwe diensten, die je desgewenst kunt laten ontwikkelen door burgers en het MKB. De overheid hoeft dus bij de overgang naar mobiel niet meer zelf te ontwikkelen. Het enige wat ze moeten doen is de gegevens die ze al verzameld hebben op zodanige wijze vrijgeven dat ze te hergebruiken zijn in de dienstverlening. De samenleving kan immers alleen zijn nieuwe taak vervullen als mensen beschikken over de juiste informatie.

De burger als prosument
Nog een stapje verder in die ontwikkeling is dat de burger ook zelf gegevens gaat leveren waarmee de overheid weer verder kan, bijvoorbeeld door integratie met social media. Op die manier hoeft de overheid bijvoorbeeld minder inspecties te doen dus je bevordert de participatie binnen de samenleving. In de VS gaat het al een stapje verder. Daar plannen particuliere bedrijven het wegonderhoud in, op basis van actuele informatie die is verzameld door burgers. Die burger is tóch al onderweg. Zo kun je langzamerhand toe naar een compactere overheid die efficiënter werkt.

Samenleven met sociale media
De ingangen naar Twitter- en Facebook-‘knoppen’ zijn doorgaans prominent aanwezig op een smartphone, dus het is zaak daar rekening mee te houden. Niet alleen door de smartphone-applicatie handig te integreren met die sociale media, maar ook door ‘aan de achterkant’ wat te doen met de informatie die daaruit voortkomt. Burgers praten online over de overheid, zowel positief als negatief. Dus de afdeling communicatie zal moeten peilen en interpreteren en vervolgens moeten beslissen of en hoe te reageren.

Grenzeloze overheid
Burgers willen één mobiele ingang voor de overheid die in het hele land gebruikt kan worden, zonder telkens per gemeente of regio te hoeven wisselen van app. Als je onderweg bent, dan verandert de applicatie dus mee met je locatie. Zo wordt het voor burgers geen wirwar van applicaties. En de overheid profiteert door middel van hergebruik van diensten en ontwikkelingen die elders al zijn gedaan. Het is onontkoombaar dat de dienstverlening van gemeenten op die manier gaat veranderen. De nieuwe generatie communiceert op een andere manier en vooral via mobiele devices. En de organisatie binnen de lokale overheid moet mee veranderen met de komst van die technologie. Zo komt de overheid altijd binnen handbereik.

Dienstverlening draait om mensen

Gemeenten staan komend jaar voor een forse uitdaging. Hoe kunnen zij gelijktijdig hun dienstverlening uitbreiden, kwaliteit verhogen en bezuinigen? Die doelstellingen lijken niet met elkaar te verenigen. Toch is dit mogelijk. De oplossing ligt in een vergaande standaardisering en samenwerking tussen gemeenten. Basisdiensten kunnen volledig digitaal worden geleverd. Voor minder dan 10% van de zaken moet de gemeente maatwerk leveren.

De meeste mensen zijn redelijk tevreden over de basisdiensten van een gemeente, zoals het verstrekken van een paspoort of het aanvragen van een vergunning. Maar als het gaat om persoonlijke problemen, die afwijken van de standaard gemeentelijke producten, dan gaat het vaak mis. De burger voelt zich dan niet begrepen en wordt van het kastje naar de muur gestuurd. Ik heb dat zelf ervaren toen ik mijn gemeente verzocht een einde te maken aan een gevaarlijke situatie bij de afvalinzameling. Elke maandag om 8.30 uur rijdt een vuilniswagen achteruit een doodlopend pad in om een container op te halen. De wagen rijdt op dat tijdstip door een haag van lopende en fietsende kinderen op weg naar de basisschool, die is gelegen aan het einde van het pad. Nadat ik de gemeente nog een keer aan mijn verzoek had herinnerd ontving ik een brief van de directeur Ruimtelijke Ordening: “Inderdaad heeft u geen reactie gehad binnen de gestelde termijn. Dit is niet correct en mijn excuses hiervoor. Het reinigingsbedrijf zal binnenkort met u contact opnemen. Ik ga er van uit dat dit nu in orde komt en er geen inzameling meer plaatsvindt op het moment dat de school begint. De contractmanager van de gemeente zal contact met u opnemen om na te gaan of de situatie is opgelost.” Van het reinigingsbedrijf en de contractmanager heb ik niets meer vernomen. En een jaar later rijdt de vuilniswagen nog steeds op de maandagochtend door de schoolgaande jeugd.

Dit voorbeeld illustreert het verschil in de beleving tussen de gemeenteambtenaar en de burger. De ambtenaar loopt zijn proces af. In dit geval het proces burgerbrieven. Dat proces eindigt bij het schrijven van een brief aan de klager. De ambtenaar biedt standaard excuses aan en meldt dat het allemaal goed zal komen. Met het versturen van de brief zit zijn werk er op. Het proces van de gemeente wordt afgesloten. Maar niet voor mij. Ik zit niet te wachten op excuses en een ambtelijke brief. Ik wil dat mijn kinderen veilig naar school kunnen lopen.

Gemeenten kunnen hun processen digitaliseren over gemeentegrenzen heen, omdat de processen van de gemeenten grotendeels identiek zijn. Slimme IT oplossingen kunnen dubbele processen wegnemen, handmatige administratieve processen terugdringen; de kwaliteit van de informatievoorziening en de transparantie verhogen. Dit komt ook ten goede aan de burger die via het internet toegang krijgt tot zijn zaken en in de voortgang daarvan. Maar aan het loket moet een ander type ambtenaar komen die de belangen van de burger integraal behartigt. Die ambtenaar schrijft geen excuusbrieven en verwijst niet door naar een ander loket, maar helpt echt. De vraag van mensen staat daarbij centraal. En elke vraag heeft zijn eigen proces.

Overheid moet barrières slechten

Over een aantal maanden zullen gemeenten verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de Jeugdzorg, grote delen van de AWBZ/WMO en de Participatiewet. Het uitgangspunt is dat gemeenten beter de taken op het gebied van zorg en welzijn kunnen uitvoeren, omdat ze dichter bij de burgers staan dan de overheid. Mooi in theorie, maar het kabinet zal zijn doelen niet bereiken als het vasthoudt aan de huidige plannen voor decentralisatie van het sociale domein. De meeste gemeenten zijn zich namelijk nog niet bewust van de consequenties en risico’s van de transitie. De beoogde besparingen en zelfs de continuïteit van de zorg staan daardoor onder druk. Waarschuwingen vanuit de gemeenten, de markt en het buitenland worden genegeerd.

Helaas heeft onze overheid geen sterke reputatie in het doorvoeren van veranderingen. Een ministerie bedenkt de plannen. De politiek drukt de plannen door. En de uitvoeringsorganisatie wordt vervolgens geconfronteerd met een onmogelijke opdracht en onrealistische deadlines. Burgers kijken lijdzaam toe. Zo ging het in de jaren tachtig al mis met de studiefinanciering. Studenten zaten maandenlang zonder geld. Toenmalig minister Deetman stuurde zijn topman Roel in ’t Veld om orde te scheppen in de chaos. In ’t Veld concludeerde dat het schortte aan de aansluiting tussen beleid en uitvoering en een stroomlijning van de formulierenstroom. Er werd een uitvoeringstoets ingesteld die de problemen met de invoering van nieuw beleid in de toekomst zou moeten voorkomen. Toch ging het daarna nog herhaaldelijk mis.

Zo verslikte de Belastingdienst zich zeven jaar geleden in operatie Walvis. Het bedrijfsleven was administratieve lastenverlichtingen beloofd op basis van eenmalige aanlevering van salarisgegevens. Het werd een bureaucratische nachtmerrie. De gegevens voor het bepalen van de inkomensafhankelijke toeslagen raakten zoek. Werkgevers moesten de loongegevens opnieuw aanleveren. “Het komt goed, ik kan u alleen niet zeggen wanneer” meldde Donner destijds in de Kamer. Hij bood excuses aan en moest toegeven dat de invoering van Walvis achteraf gezien niet verantwoord was ondanks talloze waarschuwingen. En nu staat dus de decentralisatie van het sociale domein op ons te wachten.

De overheid zou structuur moeten aanbrengen in haar administratieve processen tussen de juridische wereld, de uitvoering en de werkelijke wereld. In de praktijk blijken dat drie gescheiden werelden. Zij spreken ieder een eigen taal, communiceren nauwelijks met elkaar en hebben gescheiden uitvoeringstoetsen. Het gaat dan mis bij de overdracht van beleid naar uitvoering en van uitvoering naar het publiek. Deze problemen kunnen worden voorkomen door de disciplines in een vroegtijdig stadium bij elkaar te brengen voor het uitvoeren van een integrale impactanalyse van voorgenomen wetgeving. Dit bevordert ook de kwaliteit van besluitvorming. Kamerleden beoordelen dan tevens de uitvoeringsplannen en -consequenties en burgers krijgen beter inzicht in persoonlijke consequenties. De overheid heeft in het verleden aangetoond met succes interdisciplinair te kunnen werken. Tijdens de Diginotar-crisis in 2011 was het lek binnen 12 uur boven water. Wat de overheid onder grote druk kan realiseren, zou in het reguliere proces ook moeten lukken.