Waarheidsvinding Fyra-debacle vraagt om politieke zelfreflectie

FyranaarBrussel

Het Fyra-debacle heeft de samenleving 10,8 miljard gekost. Dat berekende de parlementaire enquêtecommissie, die nu gaat onderzoeken hoe het zover heeft kunnen komen. Tot voor kort verviel de politiek bij de waarheidsvinding in haar gebruikelijke reflex. Als er iets ontspoort in de samenleving wordt direct gewezen naar de schuldigen. Dat zijn de fraudeurs, de banken of de (overheids)bedrijven die de problemen veroorzaakt zouden hebben. Helaas wordt zelden kritisch gekeken naar de echte oorzaken die de problemen hebben veroorzaakt. De politiek lijdt aan een kortetermijngeheugen. Vaak heeft zij zelf schuld aan de situatie die de ontsporing heeft veroorzaakt.

Een schoolvoorbeeld van politieke bemoeienis is de aansturing van de Nederlandse Spoorwegen. Het bedrijf werd door verkeersminister Netelenbos – geheel tegen haar zin en onder politieke druk, zoals uit de verhoren van de enquêtecommissie blijkt – gedwongen tot een veel te hoge hsl-concessievergoeding. Tegelijkertijd mochten de spoorwegen voor een hsl-reis niet meer dan 125 procent van een normaal treinkaartje vragen. Adviezen aan de minister van ambtenaren, McKinsey en de Landsadvocaat, die wezen op de financiële wurggreep, werden in de wind geslagen. De NS moest een onhaalbare business case haalbaar maken. Die eis werd vervolgens vertaald in een openbare aanbesteding. Gerenommeerde leveranciers van hogesnelheidstreinen haakten af. Een noodlijdende Italiaanse fabrikant van metrostellen met een dubieuze reputatie schreef wel in. De NS had procedureel geen andere keuze dan de order te gunnen aan de Italianen die het laagste bod hadden gedaan. Na drie jaar van proefritten werd de Fyra vrijgegeven op het hogesnelheidsspoor. De treinen werden het sneeuwlandschap ingestuurd en bleken mankementen te vertonen. Het project ontspoorde en de schuld van het debacle werd volledig afgeschoven op de Italiaanse treinenbouwer.

Het probleem bij de waarheidsvinding is de vertrouwenscrisis waarin onze samenleving verkeert. Burgers klagen over de politiek. De politiek wijst traditioneel naar andere organisaties, zoals banken, bedrijven en toezichthouders. Wij vertrouwen elkaar niet meer en schuiven de problemen af op de ander. De sleutel voor een oplossing ligt bij onszelf. Wij moeten onszelf in de spiegel kijken en nagaan wat wij zelf kunnen veranderen. De politiek kan daarin het goede voorbeeld geven. Vertrouwen is wat onze samenleving bindt. Herstel van vertrouwen vraagt om zelfreflectie.

Goedkoop is duurkoop

Luchtfoto Fyra

In het voorjaar van 2007 had het moeten gebeuren. De hogesnelheidstrein zou ons in een recordtijd van Amsterdam naar Brussel brengen. Keer op keer werd de ingangsdatum uitgesteld. De infrastructuur was gereed. De opdracht voor levering van de Fyra werd na een Europese Aanbesteding gegund aan de Italiaanse treinbouwer AnsaldoBreda. De levering van de treinen liet jaren op zich wachten en bleek uiteindelijk ondeugdelijk.

Niet de reputatie, maar de prijs geeft de doorslag
AnsaldoBreda was internationaal berucht vanwege wanprestatie en late levering. De NS had dus beter kunnen weten en voor één van de gerenommeerde bedrijven, zoals Alston, Siemens of Bombardier, kunnen kiezen. Maar de Italianen hadden de laagste prijs. Technische bekwaamheid en leverbetrouwbaarheid werden in de aanbesteding minder zwaar meegewogen dan de prijs. De HSL was begroot op 4 miljard euro. Door blunders, vertragingen en miscalculaties heeft het project de belastingbetaler meer dan het dubbele gekost en werd de Fyra een fiasco.

Tijdens aanbestedingen wordt niet gecommuniceerd
Dit voorbeeld staat helaas niet op zich. Projecten binnen de overheid lopen meestal fors uit de begroting. Bij de aanbesteding gaat het al mis. De laagste inschrijver wint, maar die blijkt niet te kunnen leveren. Problematisch is het ook als de overheid de vraag niet weet te definiëren. Bedrijven moeten inschrijven tegen een vaste prijs, terwijl zij niet weten wat zij moeten opleveren. Een gesprek daarover met de overheid is niet mogelijk tijdens het aanbestedingsproces. De inschrijver maakt dan zelf een interpretatie van de specificaties, binnen de grenzen van de aanbesteding. Bij die interpretatie laat het bedrijf zich leiden door de prijs om competitief te kunnen aanbieden. Het is dan maar de vraag of de levering dan uiteindelijk aan de verwachtingen van de overheid voldoet. Zo las ik in het bestek van een aanbesteding: “alle rapportages en interfaces vallen binnen de scope”. De aantallen en specificaties werden aan het professionele oordeel van de inschrijver overgelaten.

Laat de overheid bepalen wat zij willen en de markt hoe zij kunnen leveren
Een geslaagde overheidsaanbesteding vraagt om goed samenspel tussen de overheid en de markt. De overheid moet aangeven wat zij willen en de markt geeft aan hoe zij kunnen leveren. Daarbij wordt dan gebruik gemaakt van de innovatiekracht van de markt. De overheid moet daarvoor ruimte laten in de aanbesteding. In plaats van het stellen van technische eisen worden in het bestek doeleisen gesteld. De functionele uitkomst, ook wel “fit for purpose” genoemd, staat dan voorop. Bij de bouw van een kantoorgebouw kan de aanbesteder de technische specificaties van alle verwarmingsinstallaties voorschrijven. De opdrachtformulering kan eenvoudiger worden omschreven door te eisen dat de temperatuur geregeld moet kunnen worden. De markt heeft dan de vrijheid om alternatieven te leveren, bijv. door isolatie of hergebruik van restwarmte. De aanbesteder kan de keuze vervolgens laten vallen op het bedrijf dat een milieuvriendelijke oplossing aanbiedt.

Engelse overheid werkt samen met de markt, Nederland niet
Een grotere mate innovatie wordt bereikt in de vorm van een partnership tussen overheid en markt. Een publiek private samenwerking stuurt niet op een bestek, maar op het gewenste einddoel. In Engeland werkt de overheid en de markt op deze wijze succesvol en langdurig samen. Nederland heeft nog weinig succesvolle voorbeelden. In reactie op mislukte aanbestedingen houdt onze overheid nog vast aan de traditionele wijze van aanbesteden. Inkopers en juristen varen daar wel bij. Om de risico’s af te dekken legt de overheid eenzijdig contracten op met boeteclausules.

Eindgebruiker is altijd het slachtoffer
De NS heeft met AnsaldoBreda een overeenkomst gesloten dat de geleverde treinen teruggaan naar de treinbouwer tegen terugbetaling van €125 miljoen. Het verlies voor NS op de overeenkomst wordt daardoor teruggebracht tot €88 miljoen. De reizigers schieten daar weinig mee op. Zij moeten voorlopig nog van een alternatieve treindienst gebruik maken. Want de opvolger van de Fyra zal nu niet eerder dan 2021 – 14 jaar na de oorspronkelijke planning – op het HSL-traject gaan rijden.