Stop ICT-Projecten

In het laatste decennium van de vorige eeuw werd ik veelvuldig gevraagd om ICT-projecten door te lichten vanuit het perspectief van de leverancier. Stuk voor stuk waren dat projecten die in de gevarenzone waren beland. Als ik terugkijk op mijn bevindingen uit die tijd, dan zie ik veel gelijkenis met de ICT-toetsen die het Bureau ICT Toetsing (BIT) uitvoert van huidige overheidsprojecten. Is er dan in 25 jaar tijd niets veranderd?

Rode draad van mijn bevindingen was destijds onderschatting van complexiteit en omvang voorafgaand aan de start van het project. Meestal moest er een inschatting worden gemaakt op basis van een globaal programma van eisen in de aanbestedingsfase. Vandaag de dag zouden dan alle alarmbellen afgaan, maar toentertijd niet. Alles werd uit de kast gehaald om de aanbesteding, met prijs als doorslaggevend selectiecriterium, te winnen. Hoewel er sprake was van nieuwe, deels nog onvolgroeide technologie, werd de technische haalbaarheid positief ingeschat. In de aanbestedingsfase was de leverancier weliswaar nog niet bekend met de organisatie van de opdrachtgever, maar vertrouwde er op eventuele tegenvallers gezamenlijk op te kunnen lossen.

Na de gunning ontrolde zich dan bijvoorbeeld het volgende scenario. Opdrachtgever en leverancier beginnen vol optimisme aan het nieuwe project, maar al snel doemen de eerste problemen op. De specificaties blijken moeilijk toegankelijk en onvolledig. De leverancier wil vaart maken en begint zelf alvast met de uitwerking van de specificaties. Nu lijkt er ook sprake van nieuwe eisen en wensen die de opdrachtgever verwerkt wil zien in het ontwerp. Daardoor ontstaat aanzienlijk meerwerk. Met de contactpersoon van de opdrachtgever wordt mondeling overeengekomen het meerwerk op te sparen en achteraf te bespreken. Het management van de leverancier trekt aan de bel als het project forse vertraging oploopt en het projectbudget wordt overschreden. Dan blijkt dat de contactpersoon slechts een intentie heeft uitgesproken het meerwerk op termijn te willen bespreken, maar dit nooit heeft gehonoreerd. De contactpersoon blijkt bovendien geen financieel mandaat te hebben.

Tegen die tijd werd mijn hulp ingeroepen. In twee dagen tijd moest ik de projectstatus in kaart brengen en advies uitbrengen over de voortzetting van het project. Uitgangspunt voor het advies is het contract dat beide partijen zijn overeengekomen. Daarna is het project uit de rails gelopen. De leverancier is tekortgeschoten in projectbeheersing, waaronder scope- en changemanagement. De opdrachtgever heeft nagelaten verantwoordelijkheid te nemen, bijvoorbeeld bij oplevering van functionele specificaties en accordering. De leverancier heeft verzuimd tijdig in te grijpen en geprobeerd de tekortkomingen te repareren. Mijn advies is erop gericht het project weer op het goede spoor te zetten, met duidelijke scope, aansturing en projectbeheersing.

Afgaande op de rapportages van de toetsen die het BIT afgelopen jaren heeft uitgevoerd, constateer ik dat de ICT-projecten binnen de overheid nog steeds met dezelfde problemen kampen. Zo lees ik bijvoorbeeld: “Het project heeft een reële kans om uit te gaan lopen.” en: “Wij denken dat de investering is onderschat en dat de leverancier nu wel zeer makkelijk geld kan verdienen.” De projecten zijn nog altijd gebaseerd op een watervalaanpak. Het gaat over de verhouding tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers en problematische aanbestedingen. Veelal betreft het een-op-een systeemvervanging en automatisering van bestaande processen. De focus van de BIT-toetsen is ook nog onverkort de ICT op zichzelf. De conclusies zijn dan weliswaar wat wollig geformuleerd. De adviezen zijn wel stevig. In de meeste gevallen adviseert het BIT het project per direct te stoppen.

Die adviezen sluiten goed aan bij de trend van de laatste jaren. De megalomane ICT-projecten behoren namelijk voorgoed tot het verleden. Alle organisaties staan voor de opgave de kansen, verwachtingen en mogelijkheden van de toenemende digitalisering te benutten voor een wendbare organisatie waarin de klant gedurende de gehele klantreis centraal staat. Dit is een continu en kort cyclisch iteratief proces waarin alle disciplines nauw met elkaar samenwerken. Het spreekt voor zich dat de overheid moet stoppen met resultaatgerichte aanbestedingen. In plaats daarvan kunnen beter gekwalificeerde scrum-teams worden ingehuurd. Digitale transformatie vraagt ook om een verschuiving van de BIT-toetsing van resultaat naar proces, co-creatie en team.

Beleidsvakantie

De wedstrijd die je niet speelt kun je in ieder geval niet verliezen. Zo heb ook dit nadeel zijn voordeel. Dat moet zo ongeveer de overweging zijn bij veel adviezen van het Bureau ICT Toetsing (BIT). Want het BIT verstrekt – vermoedelijk gedreven door ICT-faalangst – voornamelijk risicomijdende adviezen.

Twee jaar geleden baarde het BIT veel opzien met een vernietigend advies over de Operatie Basisregistratie Personen (BRP). Het onderzoekbureau Gartner achtte voltooiing van het project haalbaar, maar het BIT zag dit anders. Na herhaaldelijke herstart, overschrijdingen en uitloop oordeelde het BIT dat afronding opnieuw langer zou duren, met meer kosten en minder meerwaarde. Tot verbijstering van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken en leveranciers schrapte minister Plasterk het ontwikkeltraject. Zo kwam een einde aan een politiek beladen modernisering van de bevolkingsadministratie, een operatie die al in 2004 was ingezet.

Daarna volgden nog diverse adviezen waarin het BIT zich tegen vernieuwing van de ICT keerde. Het ministerie van Justitie wilde het Justitieel Documentatie Systeem (JDS) vervangen om de continuïteit te borgen. Het BIT zag echter geen reden voor een vernieuwing van JDS en vond de gekozen aanpak risicovol. Een jaar na aanvang en 2,7 miljoen verder werd het project Vernieuwing JDS geannuleerd. Het RIVM zag dit jaar af van vernieuwing van Praeventis, dat had moeten leiden tot een verbeterde samenwerking tussen artsen, laboratoria en uitvoeringsinstanties bij onderzoek en vaccinatie voor en na de geboorte. Het huidige systeem is weliswaar ontwikkeld op basis van software waarvoor geen support meer bestaat, maar dat zou volgens het BIT geen belemmering mogen vormen om de doelstellingen van het RIVM te behalen. Daarna werd ook de ontwikkeling van een nieuw inspectiesysteem voor de NVWA gestaakt op advies van het BIT nadat daar al 60 miljoen aan was uitgegeven.

In haar jaarverslag waarschuwt het BIT voor onzorgvuldige besluitvorming over vervanging van bestaande systemen: ‘Het BIT ziet in veel gevallen dat IT-investeringsbeslissingen waarbij bestaande systemen worden vervangen te weinig met feiten zijn onderbouwd. Er ontbreekt dan een op feiten gebaseerde en gedegen probleemanalyse. Wij zien dan dat besluiten worden genomen op basis van een grote mate van kleuring in beelden en problemen rondom bestaande systemen. Dit kan leiden tot te weinig gerichte investeringen waardoor projecten onnodig zijn of onnodig groot worden. Vervangen wordt dan een doel op zich.’

Simpelweg vervangen van bestaande ICT-systemen is inderdaad risicovol en geen verstandige optie. Daar staat tegenover dat vrijwel alle overheidsorganisaties kampen met verouderde ICT, oplopende beheerkosten en beperkte wendbaarheid. Dit belemmert de uitvoering van nieuwe wet- en regelgeving. De Belastingdienst vraagt daarom zelfs om een beleidsvakantie waarin de dienst de komende drie jaar wordt gevrijwaard van wijziging van belastingwetgeving. Die tijd zou dan benut kunnen worden om de bestaande ICT te vernieuwen. Dat lijkt rijkelijk laat, want de software voor inning van essentiële belastingen was twintig jaar geleden al volstrekt verouderd. Vrijwaring van wetswijzigingen kan betekenen dat fiscale maatregelen voor de uitvoering van de klimaatplannen op losse schroeven komen te staan.

Om de uitvoering van de kabinetsplannen in goede banen de leiden moeten beleid en ICT hand in hand gaan. Het is niet goed als het beleid wordt ontwikkeld zonder daarin de consequenties voor de uitvoering mee te nemen. Andersom mogen we ook niet accepteren dat de gebrekkige staat van de ICT-infrastructuur van de overheid de invoering van nieuw beleid belemmert. Hoe beter de samenwerking tussen beleid en ICT, des te hoger de prestaties van de veranderprogramma’s. Op basis van goede samenwerking kan de overheid de strijd voor vernieuwing met vertrouwen aangaan en winnend afsluiten.