Aanbestedingspraktijk is gereguleerd wantrouwen

‘Welke ondernemer wil nog werken voor een overheidsdienst? Veel ondernemers al jaren niet meer, omdat gemeenten en andere overheidsinstellingen onmogelijke eisen stellen en veel bureaucratie veroorzaken. En er wordt al jaren over gepraat over hoe wij die praktijk van overheidsaanbestedingen kunnen verbeteren.’ Dit was de inleiding van een interview dat ik acht jaar geleden had voor VNO-NCW over het voorstel voor een nieuwe aanbestedingswet.

De lobby van de ondernemingsorganisatie heeft indertijd bijgedragen aan een verbetering van het aanbestedingsbeleid voor het MKB en grote ICT-bedrijven. In de aanbestedingswet die op 1 april 2013 inging werd bepaald dat overheidsdiensten die een opdracht aanbesteden geen onredelijke eisen en voorwaarden mogen stellen. Enkele jaren later ging de aanbestedingswet opnieuw op de schop. De aanbestedingsrichtlijnen van de Europese Commissie moesten een bijdrage leveren voor minder administratieve lasten, betere toegang voor het MKB tot overheidsopdrachten en ondersteuning voor innovatie en duurzaamheid. De nieuwe wet, die 1 juli 2016 in werking trad, regelt onder meer een volledig digitale afhandeling van de aanbestedingsprocedure, meer flexibiliteit in de aanbestedingsprocedure en meer duurzaamheid en innovatie in overheidsopdrachten.

De digitale afhandeling van aanbestedingen is een grote verbetering ten opzichte van de tijd waarin bedrijven nog dozen met documenten naar de overheid moesten verschepen bij inschrijving op een aanbesteding. Het levert een belangrijke aan verlaging van administratieve lasten voor bedrijven. In de huidige aanbestedingspraktijk heb ik nog weinig gemerkt van toepassing van meer flexibiliteit. Ik constateer dat er juist steeds meer regels, richtlijnen en voorschriften bij zijn gekomen. Niet de resultaat van een aanbesteding (bijvoorbeeld aanschaf van het beste product of uitvoering van een geslaagd project) staat centraal, maar het proces van de aanbestedingsprocedure zelf. Zo verloor Capgemini onlangs een rechtszaak vanwege een te klein lettertype. Het bedrijf had door het verkleinen van een tabel een voorschrift overtreden en werd uitgesloten van de aanbesteding. Het bedrijf kreeg geen kans de fout recht te zetten en stapte naar de rechter. Die gaf de overheid gelijk. De vormvereisten zijn er niet voor niets, zo oordeelde de rechter.

ICT-leveranciers die zaken doen met zowel private bedrijven als overheidsorganisaties ervaren een wereld van verschil in de aanbestedingspraktijk tussen beide markten. Een verschil dat steeds groter lijkt te worden. Bedrijven oriënteren zich actief op het aanbod in de markt. Zij voeren gesprekken met leveranciers, wonen demonstraties bij, bezoeken beurzen en raadplegen analisten. Inkopers van de overheid mijden ieder contact en blijven op veilige afstand van aanbieders in de markt. Via marktconsultaties doen zij alle communicatie schriftelijk af. Leveranciers worden in een consultatie uitgenodigd een lijst van overwegend gesloten vragen te beantwoorden. Die hebben geen flauw benul wat overheidsinkopers met hun aanbevelingen doen en krijgen dat achteraf ook zelden te horen. Algemeen wordt aangenomen dat het slechts een formele stap is in het inkoopproces, waarbij inkopers een vinkje achter consultatie kunnen zetten.

Tijdens de selectiefase van een aanbesteding hebben bedrijven intensief contact met IT-leveranciers. Die moeten in praktijkproeven hun toegevoegde waarde aantonen. De overheid daarentegen verbiedt ieder persoonlijk contact met leveranciers tijdens de aanbesteding op straffe van uitsluiting. Gegadigden mogen slechts via een digitaal kanaal vragen stellen en moeten daarna genoegen nemen met antwoorden in  een nota van inlichtingen. Bij inschrijving op de aanbesteding moeten leveranciers onverkort alle voorwaarden accepteren die eenzijdig door de overheid worden opgelegd. De contractering met private bedrijven daarentegen wordt bezegeld met een handdruk na intensieve onderhandelingen vanuit wederzijds belang. Tijdens de selectiefase heeft het bedrijf de leverancier goed leren kennen en een vertrouwensband op kunnen bouwen. Dit staat haaks op de aanbestedingspraktijk van de overheid, die is gebaseerd op regels, voorschriften en wederzijds wantrouwen.

Openbare aanbesteding is perverse prikkel

Als consument willen we keuzevrijheid. We blijven product en leverancier trouw zolang we tevreden zijn. Die loyaliteit stopt als onze verwachtingen niet meer worden waargemaakt of als er betere alternatieven op de markt komen. Dan hebben we er weinig moeite mee over te stappen naar een andere leverancier. Dat zou de overheid bij falende ICT ook kunnen doen. Het tegenovergestelde lijkt nu het geval.

Het begint al bij de aanschaf van ICT door de overheid. Dat verloopt via een onnatuurlijk bureaucratisch proces. Persoonlijk contact tussen leveranciers en overheid is uitgesloten. Voorwaarden en een programma van eisen worden via internet gepubliceerd. De klantvraag is vaak onduidelijk en sluit onvoldoende aan bij het standaard aanbod in de markt. Inschrijvers moeten dan zelf de vraag achter de vraag proberen te interpreteren en deze vertalen in een aanbod. In de aanbieding moeten inschrijvers vervolgens alle voorwaarden accepteren om niet te worden uitgesloten. Een rekenkundig model bepaalt de score van iedere geldige aanbieding. Daarna valt de keuze niet primair op het beste product, maar op de leverancier met de hoogst scorende offerte.

In de competitieve ICT-markt moeten aanbieders op het randje lopen om de hoogste score te halen. De lacunes in het bestek worden dan benut in het voordeel van de aanbieder. Aan de hand van een rekenkundig model en analyse van de concurrentie wordt slim geschoven met kosten, scope en risico’s om de score te maximaliseren. De interpretatie van de vraag wordt vervolgens vervat in randvoorwaarden in de aanbieding. De kunst is dit op zodanige wijze te verpakken dat de aanbieding niet wordt uitgesloten. Is de opdracht eenmaal gegund, dan kan de relatie niet makkelijk worden verbroken als de verwachtingen niet kunnen worden waargemaakt. De leverancier kan ook wijzen op de lacunes in de uitvraag en de randvoorwaarden in de offerte. ‘U wilde een auto met een stuur, maar waar staat dat de auto inclusief motor geleverd moet worden?’ Voor het oplossen van dergelijke problemen moet de overheid dan meestal met extra budget bij dezelfde leverancier aankloppen. Het resultaat is dan uiteindelijk een lagere kwaliteit en een hogere prijs.

Aanbieders moeten bij openbare aanbestedingen op het randje lopen, inkopers doen dat ook. Vaak staat de keuze vooraf al vast. Die moet alleen nog op een slimme wijze in de uitvraag worden vervat. Meer dan eens wordt de technologie in de uitvraag voorgeschreven. Een grote uitvoeringsorganisatie vermeldde recentelijk in een marktconsultatie: onze organisatie hanteert een ‘Microsoft tenzij’ beleid. ‘Betekent dit dat u Java gebaseerde oplossingen uitsluit?’ probeerde ik nog in de schriftelijke vragenronde. Java staat niet in lijn met het beleid van onze organisatie, was het antwoord. In plaats van een opgelegde leverancierskeuze zou deze organisatie, in lijn met het overheidsbeleid, natuurlijk beter de aandacht kunnen richten op een goede integratie op basis van open standaarden. Daardoor wordt ook de leveranciersafhankelijkheid verkleind. In een aanbesteding worden andere leveranciers dan ook niet bij voorbaat uitgesloten.

Een nieuwe aanbesteding volgt automatisch als de contractduur is afgelopen. Leveranciers die naar tevredenheid hebben geleverd worden niet beloond met een mogelijkheid tot verlenging, zoals wij met ons telecomabonnement kunnen doen. Leveranciers die hebben gefaald worden ook niet uitgesloten. Zij worden opnieuw toegelaten bij een nieuwe aanbesteding en maken daarin zelfs een goede kans omdat zij de klant goed hebben leren kennen en geen transitiekosten hebben. Niet de commerciële aanbieding, maar de geleverde prestaties zou de doorslag moeten geven bij de keuze of  het afscheid van een leverancier. Het Deense model ‘fast to failure’, dat voorziet in sturing op kwaliteit en snel kunnen stoppen, laat zien hoe dit kan.

Best Value Website

De provincie Noord-Holland wil haar website vernieuwen. De huidige website dateert al van 2009 en is verouderd. Met een nieuwe site hoopt de provincie de bekendheid van het provinciebestuur te vergroten en het vertrouwen erin te versterken. Op dit moment doet de provincie het onderhoud en beheer van haar website nog zelf, maar het acht dit niet langer onderdeel van haar kerntaak. Daarom zoekt de provincie een structurele oplossing om het beheer van haar website buiten de deur te organiseren. De provincie schrijft daarom een Europese aanbesteding uit voor de levering en het beheer van nieuwe website en intranet.

In een traditionele aanbesteding wordt bij de gunningsleidraad een programma van eisen en wensen gevoegd. Gegadigden moeten bij inschrijving aangeven wat zij daarvan kunnen leveren. Dit wordt dan zwaar meewogen in de beoordeling van de aanbiedingen. In de praktijk wordt daarop nooit het verschil gemaakt. De meeste leveranciers geven namelijk aan alles te kunnen realiseren. De aanbesteder moet dan gunnen aan de inschrijver die de laagste prijs heeft geboden. Die blijkt dan vervolgens vaak niet volledig naar wens te kunnen leveren en bewust of onbewust een te lage prijs te hebben geboden. Het resultaat is dan uiteindelijk een lagere kwaliteit en een hogere prijs.

De provincie Noord-Holland kiest niet voor een traditionele aanbesteding, maar voor een prestatie-inkoop die is gebaseerd op de inkoopmethodiek van Dean Kashiwagi. Deze methodiek wordt Best Value Procurement genoemd en beoogt de meeste waarde te verkrijgen tegen de laagste prijs. Het programma van eisen en wensen wordt daarbij losgelaten. Daardoor krijgen inschrijvers de mogelijkheid om op kwaliteit het verschil te maken. De aanbesteder zoekt een expert die hem begeleidt naar zijn doel. Best Value betekent in de uitvoering van de opdracht een verschuiving van ‘controleren en beheersen’ naar ‘loslaten en vertrouwen’. Tijdens de aanbesteding moeten gegadigden in geanonimiseerde beweringen en tijdens interviews aantonen de geschikte expert te zijn die het voortouw neemt bij de uitvoering van de opdracht.

Aanbestedingsspecialisten leggen de Best Value aanpak vaak uit aan de hand van een expeditie naar de Himalaya-reus K2. En wat willen wij weten van een gids die ons naar de top begeleidt: Welke route gaat hij nemen en wat zijn daarbij de risico’s? Hoe vaak heeft hij een expeditie op de K2 geleid? Hoeveel mensen hebben onder zijn leiding de top gehaald en is iedereen veilig thuis gekeerd? Verder vertrouwen wij er op dat hij de juiste uitrusting selecteert. Wij gaan voor de K2-expeditie niet uitgebreid vragen stellen over stijgijzers of touwen, laat staan dat wij daar eisen aan gaan stellen. Dat is natuurlijk mooi in theorie. In de praktijk vraagt de overheid ook in Best Value aanbestedingen nog steeds naar technische hulpmiddelen, vergelijkbaar met stijgijzers en touwen. Het is dan aan de inschrijvers om uit te vinden wat men met die touwen van plan is: touwtrekken of bergbeklimmen. Zij kunnen daar natuurlijk schriftelijke vragen over stellen, maar zullen dan waarschijnlijk te horen krijgen dat de touwen overal geschikt voor moeten zijn.

De provincie Noord-Holland vraagt nu ook technische hulpmiddelen uit. Een nieuwe provinciale website moet maximale flexibiliteit en optimale toegankelijkheid, gebruiksgemak en klanttevredenheid bieden. Welke communicatiedoelstellingen de provincie daarmee wil bereiken vermeldt de gunningsleidraad niet. De huidige website was al verouderd toen die vijf jaar geleden live ging. In het tijdperk van mobiele technologie, cloud, sociale media, big data en wearables zijn er allang innovatievere middelen die in samenhang ingezet kunnen worden voor een eigentijdse communicatie. Inschrijvers kunnen zich daar nu niet mee onderscheiden en de provincie blijft vooralsnog ouderwets communiceren. De aanbesteding wordt gepubliceerd onder de naam: ‘Website en intranet Best Value aanpak’. Niet de website maar een experiment met de prestatie-inkoop lijkt het doel te zijn.

Goedkoop is duurkoop

In het voorjaar van 2007 had het moeten gebeuren. De hogesnelheidstrein zou ons in een recordtijd van Amsterdam naar Brussel brengen. Keer op keer werd de ingangsdatum uitgesteld. De infrastructuur was gereed. De opdracht voor levering van de Fyra werd na een Europese Aanbesteding gegund aan de Italiaanse treinbouwer AnsaldoBreda. De levering van de treinen liet jaren op zich wachten en bleek uiteindelijk ondeugdelijk.

Niet de reputatie, maar de prijs geeft de doorslag
AnsaldoBreda was internationaal berucht vanwege wanprestatie en late levering. De NS had dus beter kunnen weten en voor één van de gerenommeerde bedrijven, zoals Alston, Siemens of Bombardier, kunnen kiezen. Maar de Italianen hadden de laagste prijs. Technische bekwaamheid en leverbetrouwbaarheid werden in de aanbesteding minder zwaar meegewogen dan de prijs. De HSL was begroot op 4 miljard euro. Door blunders, vertragingen en miscalculaties heeft het project de belastingbetaler meer dan het dubbele gekost en werd de Fyra een fiasco.

Tijdens aanbestedingen wordt niet gecommuniceerd
Dit voorbeeld staat helaas niet op zich. Projecten binnen de overheid lopen meestal fors uit de begroting. Bij de aanbesteding gaat het al mis. De laagste inschrijver wint, maar die blijkt niet te kunnen leveren. Problematisch is het ook als de overheid de vraag niet weet te definiëren. Bedrijven moeten inschrijven tegen een vaste prijs, terwijl zij niet weten wat zij moeten opleveren. Een gesprek daarover met de overheid is niet mogelijk tijdens het aanbestedingsproces. De inschrijver maakt dan zelf een interpretatie van de specificaties, binnen de grenzen van de aanbesteding. Bij die interpretatie laat het bedrijf zich leiden door de prijs om competitief te kunnen aanbieden. Het is dan maar de vraag of de levering dan uiteindelijk aan de verwachtingen van de overheid voldoet. Zo las ik in het bestek van een aanbesteding: “alle rapportages en interfaces vallen binnen de scope”. De aantallen en specificaties werden aan het professionele oordeel van de inschrijver overgelaten.

Laat de overheid bepalen wat zij willen en de markt hoe zij kunnen leveren
Een geslaagde overheidsaanbesteding vraagt om goed samenspel tussen de overheid en de markt. De overheid moet aangeven wat zij willen en de markt geeft aan hoe zij kunnen leveren. Daarbij wordt dan gebruik gemaakt van de innovatiekracht van de markt. De overheid moet daarvoor ruimte laten in de aanbesteding. In plaats van het stellen van technische eisen worden in het bestek doeleisen gesteld. De functionele uitkomst, ook wel “fit for purpose” genoemd, staat dan voorop. Bij de bouw van een kantoorgebouw kan de aanbesteder de technische specificaties van alle verwarmingsinstallaties voorschrijven. De opdrachtformulering kan eenvoudiger worden omschreven door te eisen dat de temperatuur geregeld moet kunnen worden. De markt heeft dan de vrijheid om alternatieven te leveren, bijv. door isolatie of hergebruik van restwarmte. De aanbesteder kan de keuze vervolgens laten vallen op het bedrijf dat een milieuvriendelijke oplossing aanbiedt.

Engelse overheid werkt samen met de markt, Nederland niet
Een grotere mate innovatie wordt bereikt in de vorm van een partnership tussen overheid en markt. Een publiek private samenwerking stuurt niet op een bestek, maar op het gewenste einddoel. In Engeland werkt de overheid en de markt op deze wijze succesvol en langdurig samen. Nederland heeft nog weinig succesvolle voorbeelden. In reactie op mislukte aanbestedingen houdt onze overheid nog vast aan de traditionele wijze van aanbesteden. Inkopers en juristen varen daar wel bij. Om de risico’s af te dekken legt de overheid eenzijdig contracten op met boeteclausules.

Eindgebruiker is altijd het slachtoffer
De NS heeft met AnsaldoBreda een overeenkomst gesloten dat de geleverde treinen teruggaan naar de treinbouwer tegen terugbetaling van €125 miljoen. Het verlies voor NS op de overeenkomst wordt daardoor teruggebracht tot €88 miljoen. De reizigers schieten daar weinig mee op. Zij moeten voorlopig nog van een alternatieve treindienst gebruik maken. Want de opvolger van de Fyra zal nu niet eerder dan 2021 – 14 jaar na de oorspronkelijke planning – op het HSL-traject gaan rijden.