Aanbestedingsregels knellen niet

zakendoen

Waarin verschilt de ICT-inkoop in het bedrijfsleven van die bij de overheid? Bedrijven hebben intensief contact met potentiële leveranciers tijdens de selectiefase en kiezen vervolgens de beste leverancier of het beste product. De overheid vermijdt ieder contact met leveranciers en kiest in een openbare aanbesteding voor de best scorende offerte.

Zes jaar geleden werd mijn mening gevraagd over de problemen bij overheidsopdrachten. “Aanbestedingen zijn bureaucratisch en onnodig duur.” zei ik destijds. De openbare aanbestedingen waren ooit bedoeld voor meer transparantie, maar worden in toenemende mate gejuridificeerd. Niet de inhoud, maar het proces staat centraal. De overheid verbiedt overleg tijdens de aanbesteding. Leveranciers moeten daardoor de vraag zelf zien te interpreteren.

In die situatie is afgelopen jaren weinig verbetering gekomen, getuige ook een brandbrief van de brancheorganisatie over een recente aanbesteding: ‘De aanbesteding betreft een tamelijk onoverzichtelijke opdracht met op onderdelen vage vergezichten en prestatieverplichtingen met een groot open einde karakter. Daarmee tart de organisatie de professionaliteit van de ICT-markt. Bedenkelijk vinden wij ook dat de organisatie in de concept overeenkomst op voorhand verlangt dat de leverancier aan wie de opdracht wordt gegund, moet toezeggen volledig op de hoogte te zijn van de organisatie. Van een rijksoverheid die kennelijk zelf nauwelijks weet welke kant de organisatie de komende jaren opgaat, mag in redelijkheid verwacht worden dat zij niet verlangt dat de leverancier aan wie de opdracht wordt gegund dat wel weet.’

Afgelopen jaren hebben overheid en leveranciers zich creatief georganiseerd rond de aanbestedingen. ICT-bedrijven hebben daarvoor offertefabrieken ingericht. Na het winnen van de opdracht wordt de uitvoering weer overgedragen aan een ander onderdeel van de organisatie. De overheid kan vervolgens moeilijk bijsturen of overstappen naar een andere leverancier. In toenemende mate spant de huisleverancier een kort geding aan na een voorgenomen gunning voor andere leverancier. Zelfs bij verlies van de rechtszaak kan de leverancier daardoor extra omzet bijschrijven als gevolg van uitgestelde gunning. Inkopers binnen de overheid zoeken eveneens de randen op van de aanbestedingsregels. Zo worden aanbestedingen georganiseerd via brokers die onder overheidscontract staan. Via die route kan een opdracht onderhands worden gegund. Een opkomend fenomeen is leveranciersselectie door loting. Dit is toegestaan binnen de aanbestedingsregels, mits dit vooraf is aangekondigd. De overheid voorkomt daardoor verlies van rechtszaken, want een beroep tegen een lottoapparaat is kansloos.

De verhouding tussen overheid en leveranciers rond aanbestedingen moet worden genormaliseerd. Dit kan worden gerealiseerd op basis van de volgende verbeteracties:

  1. Zorgdragen voor goede band tussen overheid en leveranciers
  2. Onnodige bureaucratie vermijden
  3. Ruimte bieden voor pilots en innovaties
  4. Pre-competitieve marktdialoog organiseren
  5. Vraag vooraf (laten) toetsen op beschikbare aanbod in de markt
  6. Functioneel aanbesteden en streven naar win/win relatie
  7. Ruimte bieden voor interactie tijdens de aanbesteding
  8. (Betaalde) Proof of Concept inlassen
  9. Onafhankelijke bindende beroepsinstantie instellen
  10. Wendbaarheid en exit clausule inbouwen in contracten

Zakendoen zonder contact en overleg is onmogelijk. Het zijn niet de  aanbestedingsregels zelf die knellen, maar de wijze waarop deze worden toegepast.

Oogkleppeninkoop

Loterij

Voordat wij als consument een auto kopen laten wij ons uitgebreid informeren over wat er te koop is. Wij kijken op vergelijkingssites, informeren bij vrienden, maken een proefrit en laten ons door de verkoper verleiden tot de aankoop. Inkopers van de overheid doen precies het tegenovergestelde. Zij moeten rechtszaken koste wat kost voorkomen en sluiten zich daarom af voor kennis van de markt.

Het komt er op neer dat overheidsinkopers de behoeftes binnen de organisatie verzamelen en omzetten in een openbare aanbesteding. De uitvraag bevat daardoor een gedetailleerd en onsamenhangend bestek. Het gaat om moertjes en nippeltjes, een auto zonder stuur. Marktpartijen worden gedwongen maatwerk te offreren. Zo ging het mis bij de aanbesteding van de hogesnelheidstrein. De aanbesteding werd gekenmerkt door extreme en gedetailleerde eisen. Gerenommeerde leveranciers van hogesnelheidstreinen (Alston, Siemens en Bombardier) haakten af. Zij konden hun fabriek niet ombouwen voor een relatief kleine order uit Nederland. Twee bedrijven zonder ervaring met de productie van een hogesnelheidstrein waren wel bereid het risico te nemen. AnsaldoBreda had de laagste prijs en won de aanbesteding.

De overheid snijdt zichzelf in de vingers door zich af te zonderen van de markt. Doelstellingen worden niet gehaald en veel geld wordt nodeloos verspild. Dat lijkt ook het geval bij de aanschaf van reddingshelikopters door Rijkswaterstaat. Volgens NRC Handelsblad voldoen de helikopters niet aan de minimale eisen voor het uitvoeren van reddingsacties. De helikopters blijken namelijk niet te kunnen vliegen in alle weersomstandigheden. Twee van de drie helikopters hebben geen ingebouwde infraroodcamera. Ze beschikken niet over een stoelbrancard en één van de helikopters kan niet automatisch stilhangen. Het Belgische bedrijf NHV won de opdracht omdat het als enige bereid was een bod uit te brengen binnen het voorgeschreven budget van 42,5 miljoen euro.

De laatste jaren is het aantal geschillen en rechtszaken over aanbestedingsprocedures toegenomen. Openbare aanbestedingen worden in toenemende mate het domein van juristen. Marktpartijen vechten gunningsbesluiten aan en overheidsorganisaties proberen zich in te dekken tegen geschillen. Het gunningsbesluit wordt daarom de laatste tijd in toenemende mate door loting bepaald. Dat is volkomen legaal, want de wet schrijft niets over de methode van selecteren. Inschrijvers kunnen zich bij loting niet onderscheiden op kwaliteit. De overheid kan de uitkomst van de selectie niet beïnvloeden. Deze nadelen vallen blijkbaar weg tegen het voorkomen van een mogelijk geschil. Inschrijvers kunnen niet in beroep gaan tegen een lottomachine als de aanbestedende dienst de wijze van loten duidelijk in de aanbestedingsstukken heeft opgenomen. Het CIJB publiceerde een aanbesteding voor deurwaardersdiensten met als gunningscriterium laagste prijs met een voorgeschreven prijsbandbreedte. Omdat verwacht mag worden dat alle partijen zullen inschrijven met de minimumprijs achtte de rechter het aannemelijk dat op voorhand vaststaat dat geloot moet worden. De aanbestedingsprocedure moest daarom worden afgebroken.

Alleen een goed samenspel tussen de overheid en de markt kan een einde maken aan deze zinloze geldverspilling. De detailleringsdrang en juridificering moet worden teruggedrongen. Het vakmanschap moet weer centraal komen te staan. De markt moet zich uitsluitend kunnen richten op het doel, de ‘fit for purpose’. Een hogesnelheidstrein moet veilig passagiers kunnen vervoeren. Een reddingshelikopter moet reddingsacties uit kunnen voeren onder zware weersomstandigheden. De overheid kan zich beter verdiepen in wat er in de markt te koop is en daarbij de oogkleppen afzetten.

Herstel van vertrouwen vraagt om zelfreflectie

binnenhof

De politiek vervalt steevast in dezelfde reflex als er iets ontspoort in de samenleving. Er wordt direct gewezen naar de schuldigen. Dat zijn de fraudeurs, de banken of (overheids)bedrijven die de problemen veroorzaakt zouden hebben. Die schuldigen moeten worden aangepakt. En vervolgens besluit de politiek haar eigen bemoeienis verder te vergroten. Dat is symptoombestrijding. Helaas wordt zelden kritisch gekeken naar de echte oorzaken die de problemen hebben veroorzaakt. De politiek lijdt aan een kortetermijngeheugen. Want meestal heeft zij zelf schuld aan de situatie die ontsporing heeft veroorzaakt.

Politiek laat Fyra ontsporen
Een schoolvoorbeeld van politieke bemoeienis is de aansturing van de Nederlandse Spoorwegen. Het bedrijf wordt door verkeersminister Netelenbos gedwongen tot een veel te hoge hsl-concessievergoeding. Tegelijkertijd moeten de spoorwegen voor een hsl-reis zakken tot 125 procent van een normaal treinkaartje. Adviezen aan de minister van ambtenaren, McKinsey en de Landsadvocaat, die wijzen op de financiële wurggreep, worden in de wind geslagen. De NS moet een onhaalbare business case haalbaar maken. Die eis wordt vervolgens vertaald in een openbare aanbesteding. Gerenommeerde leveranciers van hogesnelheidstreinen haken af. Maar een noodlijdende Italiaanse fabrikant van metrostellen, met een dubieuze reputatie, schrijft wel in. De NS heeft procedureel geen andere keuze dan de order te gunnen aan de Italianen die het laagste bod hebben gedaan. Na drie jaar van proefritten wordt de Fyra vrijgegeven op het hogesnelheidsspoor. De treinen worden het sneeuwlandschap ingestuurd en blijken mankementen te vertonen. Het project ontspoort en de schuld van het debacle wordt volledig afgeschoven op de Italiaanse treinenbouwer.

Examenfraude vraagt om politieke inkeer
De distributie van schoolexamens is een ander voorbeeld van politieke kortzichtigheid. Overheidsinstanties hebben een fraudegevoelig voortbrengingsproces in het leven geroepen dat niet meer van deze tijd is. Het college van Examens geeft opdracht de examens te maken. Deze worden in een beveiligde ruimte door het Cito opgesteld. Een cd-rom met de examens gaat vervolgens per waarde transport naar een drukker in Groningen. Deze drukt de examens en slaat ze op in gesealde pakketjes. De dienst DUO levert de pakketjes per koerier af bij de scholen. De scholen bergen de examens op in een beveiligde ruimte. Dit blijkt in de praktijk een bezemkast met extra hangslot en dakraam. Scholieren maken er waarschijnlijk al jarenlang een sport van om het systeem te kraken en de examens voortijdig in bezit te krijgen. Dit jaar kwam de kraak aan het licht doordat iemand het examen Frans voortijdig op internet zette. Het ligt voor de hand om het fraudegevoelige transportsysteem te vervangen door een beveiligde elektronische distributie. Maar in de Tweede Kamer wordt enkel gesproken over het sluiten van de school waar de examenfraude is gepleegd.

Vertrouwen cement dat mensen bindt
Onze samenleving verkeert in een vertrouwenscrisis. Burgers klagen over de politiek. De politiek wijst naar traditioneel vertrouwde organisaties, zoals banken, corporaties en toezichthouders. Wij vertrouwen elkaar niet meer en zoeken de oplossing bij de ander. De sleutel voor een uitweg uit de crisis ligt echter bij onszelf. Wij moeten onszelf in de spiegel kijken en nagaan wat wij zelf kunnen veranderen. De politiek kan daarin het goede voorbeeld geven. Vertrouwen is wat onze samenleving bindt. Herstel van vertrouwen vraagt om zelfreflectie.

Risico mijden of risico nemen?

Bruggen bouwen (3)

Het Engelse coalitieakkoord tussen de Conservatieven en de Liberaal Democraten telt 36 pagina’s en is binnen enkele dagen gesloten. Het Nederlandse regeerakkoord tussen VVD en PvdA ‘Bruggen Bouwen’ telt 80 pagina’s en vergde maanden werk. Daarna volgden nog vele akkoorden, waaronder het vorige week met de oppositie gesloten Mannenbroedersakkoord. In ons land worden kortlopende overheidsopdrachten dichtgeregeld in gedetailleerde bestekken en contracten. In Engeland worden complete overheidsdiensten kostenbesparend met een looptijd van 20 jaar uitbesteed op basis van een simpele outputspecificatie. Waarom doen wij dat niet?

Nederland is risicomijdend
Het verschil in benadering tussen Nederland en Engeland kan worden verklaard aan de hand van het cultuurmodel van organisatiepsycholoog Geert Hofstede. In zijn model kenmerkt hij de cultuurverschillen aan de hand van vijf dimensies: machtsafstand, individualisme, masculiniteit, onzekerheidsmijding en lange termijnoriëntatie. Het cultuurmodel van Hofstede wordt veelvuldig gebruikt bij internationaal zakendoen om inzicht te krijgen in cultuurverschillen en die beter overbrugbaar te maken. Engeland scoort ten opzichte van Nederland lager ten aanzien van onzekerheidsmijding. Wij hebben de neiging alles onder de controle te willen houden, daar waar de Engelsen kalm blijven en de zaken op zich af laten komen. De mate van onzekerheid vertaalt zich in ons land in een toename van formele regels en procedures.

Regelzucht uit angst
Een bron van ergernis in de relatie tussen onze overheid en het bedrijfsleven zijn de openbare aanbestedingen. Bedrijven beoordelen de aanbestedingen als bureaucratisch, discriminerend en onnodig duur. Angst voor juridische procedures leidt bij de overheid tot een toename van het aantal eisen en regels. Maar door het opleggen van vergaande voorwaarden sluit de overheid bij aanbestedingen juist geschikte aanbieders uit. Toch houdt de overheid vast aan haar eenzijdig opgelegde voorwaarden. “Er is nog nooit een project mislukt vanwege de voorwaarden.” is een veelgehoorde stelling van onze overheid. Met het noemen van één enkel voorbeeld kan de stelling eenvoudig onderuit worden gehaald.

Voorwaarden oorzaak projectfalen
Ik noem twee voorbeelden van projecten die faalden vanwege de voorwaarden.
1. De aanbesteding door de NS van hogesnelheidstreinen werd gekenmerkt door extreme en gedetailleerde eisen. Gerenommeerde leveranciers van hogesnelheidstreinen, zoals Alston, Siemens en Bombardier, wilden daar niet aan voldoen een haakten af. Twee treinenbouwers met een mindere reputatie bleven over. AnsaldoBreda had de laagste prijs en won de aanbesteding. De Fyra werd een flop en de treinen staan nu te verroesten op spooremplacement Watergraafsmeer.
2. Twaalf jaar geleden startte de overheid een aanbesteding voor rijksbrede dienstverlening van personele- en salarisdiensten. Tientallen bedrijven toonden belangstelling voor de prestigieuze opdracht. Maar bij het vorderen van de aanbesteding haakten bedrijven vanwege de extreme eisen van de zijde van de overheid één voor één af. Uiteindelijk bleef er slechts één aanbieder over. De overheid stond met de rug tegen de muur en besloot de order te gunnen onder strakke aansturing op basis van een prestatiecontract. Een jaar later werd, vanwege gebrek aan vertrouwen wederzijds, besloten het project te beëindigen.
Het falen van projecten is in 80 procent van de gevallen te herleiden tot onvolkomenheden bij de voorbereiding, waaronder de aanbesteding.

Regels zijn goed, vertrouwen is beter
Het risicomijdend gedrag in ons land leidt juist tot meer risico’s. Onnodige procedures en regels werken verlammend en doen innovatie en creativiteit de das om. Het leidt ook tot hogere uitvoeringskosten voor de overheid en administratieve lastenverzwaring bij bedrijven. En als de projecten dan uiteindelijk ook nog falen, vanwege een overmaat van regelzucht, dan is de kostenverspilling al helemaal niet meer te overzien. Laten we dus een voorbeeld nemen aan de Engelsen. Vooraf moeten we alleen de essentiële zaken regelen in het vertrouwen dat we gaande de rit altijd nog kunnen bijsturen.