ICT treft geen blaam

Na een verkeersongeval is de schuldvraag in de meeste gevallen eenvoudig te beantwoorden. Als de regels zijn overtreden, bijvoorbeeld door rood licht rijden, te hard rijden of geen voorrang van rechts geven, dan is de bestuurder schuldig aan het ongeval. Dat geldt ook als de automobilist onder invloed was of werd afgeleid door zijn mobiele telefoon. De schuldige van een verkeersongeval is altijd de bestuurder. De auto zelf treft geen blaam.

Geheel anders is dat in de wereld van de ICT. Als er iets fout gaat met de geautomatiseerde verwerking dan wordt steevast naar de falende techniek gewezen. In de vorige eeuw kregen de computers nog de schuld. Nu is de falende software oorzaak van alle kwalen en in de toekomst zijn de algoritmes waarschijnlijk de gebeten hond. Een zoekopdracht op het internet levert het volgende alarmerende beeld:

‘Falende ICT kost overheid miljarden’

‘De ICT-projecten bij de overheid zijn nog steeds een chaos’

‘ICT-problemen overheid nog maar topje van ijsberg’

‘Rijk faalt bij ICT-projecten: het gaat mis op alle niveaus’

De combinatie ICT en overheid springt er met kop en schouders bovenuit in alle negatieve berichtgeving. Je krijgt de indruk dat het een grote chaos is met de ICT van de overheid en dat daardoor miljarden aan belastinggeld over de balk wordt gegooid. Dat strookt echter niet met de werkelijkheid. Het overgrote deel van de ICT-projecten slaagt wel en ICT draagt bij aan een efficiënte bedrijfsvoering van de overheid. Volgens Cokky Hilhorst (hoogleraar aan de Nyenrode Business Universiteit en voormalig hoofd van het Bureau ICT-toetsing) resulteert elke geïnvesteerde ICT-euro bij overheden in €1.15 efficiencywinst. Bij bedrijven zorgen ICT-investeringen zelfs voor 45% tot 75% extra marktwaarde.

Met de kwaliteit van moderne ICT is weinig mis. De hedendaagse software is betrouwbaar en veilig, bijna net zo veilig als een auto. Sterker nog: de moderne auto is eigenlijk een rijdende computer en veilig dankzij de ICT. Net zoals in het autoverkeer is de mens de zwakste schakel bij geautomatiseerde verwerking.

Als de politiek – ondanks talloze waarschuwingen – besluit om onuitvoerbaar beleid in te voeren, dan komt een uitvoeringsorganisatie niet veel verder dan geautomatiseerde onuitvoerbaarheid. De samenleving wordt daarna geconfronteerd met complexiteit en chaos. Zo verslikte de Belastingdienst zich destijds in de operatie Walvis. Het bedrijfsleven was administratieve lastenverlichtingen beloofd op basis van eenmalige aanlevering van salarisgegevens. Het werd een bureaucratische nachtmerrie. Met de invoering van de Toeslagen, het Persoonsgebonden Budget en de decentralisaties in het sociale domein verliep het niet veel beter.

Trekken we de vergelijking van het autoverkeer door, dan ligt het voor de hand om ICT-gebruikers vooraf een toelatingsexamen te laten afleggen. Dat geldt natuurlijk voor alle deelnemers aan het proces. In het verkeer moeten de spelregels worden gehandhaafd en overtreders met een boete of ontzegging van deelname gestraft.

Stop ICT-Projecten

In het laatste decennium van de vorige eeuw werd ik veelvuldig gevraagd om ICT-projecten door te lichten vanuit het perspectief van de leverancier. Stuk voor stuk waren dat projecten die in de gevarenzone waren beland. Als ik terugkijk op mijn bevindingen uit die tijd, dan zie ik veel gelijkenis met de ICT-toetsen die het Bureau ICT Toetsing (BIT) uitvoert van huidige overheidsprojecten. Is er dan in 25 jaar tijd niets veranderd?

Rode draad van mijn bevindingen was destijds onderschatting van complexiteit en omvang voorafgaand aan de start van het project. Meestal moest er een inschatting worden gemaakt op basis van een globaal programma van eisen in de aanbestedingsfase. Vandaag de dag zouden dan alle alarmbellen afgaan, maar toentertijd niet. Alles werd uit de kast gehaald om de aanbesteding, met prijs als doorslaggevend selectiecriterium, te winnen. Hoewel er sprake was van nieuwe, deels nog onvolgroeide technologie, werd de technische haalbaarheid positief ingeschat. In de aanbestedingsfase was de leverancier weliswaar nog niet bekend met de organisatie van de opdrachtgever, maar vertrouwde er op eventuele tegenvallers gezamenlijk op te kunnen lossen.

Na de gunning ontrolde zich dan bijvoorbeeld het volgende scenario. Opdrachtgever en leverancier beginnen vol optimisme aan het nieuwe project, maar al snel doemen de eerste problemen op. De specificaties blijken moeilijk toegankelijk en onvolledig. De leverancier wil vaart maken en begint zelf alvast met de uitwerking van de specificaties. Nu lijkt er ook sprake van nieuwe eisen en wensen die de opdrachtgever verwerkt wil zien in het ontwerp. Daardoor ontstaat aanzienlijk meerwerk. Met de contactpersoon van de opdrachtgever wordt mondeling overeengekomen het meerwerk op te sparen en achteraf te bespreken. Het management van de leverancier trekt aan de bel als het project forse vertraging oploopt en het projectbudget wordt overschreden. Dan blijkt dat de contactpersoon slechts een intentie heeft uitgesproken het meerwerk op termijn te willen bespreken, maar dit nooit heeft gehonoreerd. De contactpersoon blijkt bovendien geen financieel mandaat te hebben.

Tegen die tijd werd mijn hulp ingeroepen. In twee dagen tijd moest ik de projectstatus in kaart brengen en advies uitbrengen over de voortzetting van het project. Uitgangspunt voor het advies is het contract dat beide partijen zijn overeengekomen. Daarna is het project uit de rails gelopen. De leverancier is tekortgeschoten in projectbeheersing, waaronder scope- en changemanagement. De opdrachtgever heeft nagelaten verantwoordelijkheid te nemen, bijvoorbeeld bij oplevering van functionele specificaties en accordering. De leverancier heeft verzuimd tijdig in te grijpen en geprobeerd de tekortkomingen te repareren. Mijn advies is erop gericht het project weer op het goede spoor te zetten, met duidelijke scope, aansturing en projectbeheersing.

Afgaande op de rapportages van de toetsen die het BIT afgelopen jaren heeft uitgevoerd, constateer ik dat de ICT-projecten binnen de overheid nog steeds met dezelfde problemen kampen. Zo lees ik bijvoorbeeld: “Het project heeft een reële kans om uit te gaan lopen.” en: “Wij denken dat de investering is onderschat en dat de leverancier nu wel zeer makkelijk geld kan verdienen.” De projecten zijn nog altijd gebaseerd op een watervalaanpak. Het gaat over de verhouding tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers en problematische aanbestedingen. Veelal betreft het een-op-een systeemvervanging en automatisering van bestaande processen. De focus van de BIT-toetsen is ook nog onverkort de ICT op zichzelf. De conclusies zijn dan weliswaar wat wollig geformuleerd. De adviezen zijn wel stevig. In de meeste gevallen adviseert het BIT het project per direct te stoppen.

Die adviezen sluiten goed aan bij de trend van de laatste jaren. De megalomane ICT-projecten behoren namelijk voorgoed tot het verleden. Alle organisaties staan voor de opgave de kansen, verwachtingen en mogelijkheden van de toenemende digitalisering te benutten voor een wendbare organisatie waarin de klant gedurende de gehele klantreis centraal staat. Dit is een continu en kort cyclisch iteratief proces waarin alle disciplines nauw met elkaar samenwerken. Het spreekt voor zich dat de overheid moet stoppen met resultaatgerichte aanbestedingen. In plaats daarvan kunnen beter gekwalificeerde scrum-teams worden ingehuurd. Digitale transformatie vraagt ook om een verschuiving van de BIT-toetsing van resultaat naar proces, co-creatie en team.

Alles voor een glimlach

Laatst crashte mijn iPhone. Geforceerd herstarten bood geen soelaas, het scherm bleef hangen op een wit appeltje. Acuut kreeg ik een onrustig gevoel. Zonder mobiel was ik heel beperkt in mijn mogelijkheden. Ik kon vanuit thuis niet meer inloggen op het bedrijfsnetwerk, niet meer appen met familie en vrienden, mijn mail onderweg niet meer checken, niet meer navigeren en files ontwijken in de auto, mijn sporttrainingen niet meer tracken en delen, niet meer betalen met Apple Pay, geen muziek meer beluisteren enz. enz.

Ik kon het probleem met mijn iPhone zelf niet oplossen en moest op zoek naar service voor herstel en/of tijdelijke vervanging. Waar ga je dan naar toe? Ga je naar de fabrikant, de leverancier of een reparatiebedrijf? Ik wilde graag snel weer online. Mijn voorkeur ging dus uit naar de organisatie met gepaste service die mij per direct kon helpen.

Ik hoopte dat de leverancier mij zou kunnen helpen en belde naar de klantenservice van de provider die mij het toestel heeft geleverd. Ik had daarbij ook een verzekering voor verlies of schade afgesloten. Via de IVR van de klantenservice kreeg ik de melding dat ik mij rechtstreeks tot de verzekeraar moest wenden. Ik belde het nummer van de verzekeraar en werd direct aan een soort kruisverhoor onderworpen. Wat is de IMEI-code? Wat is de oorzaak van het defect? Spreekt u de waarheid? Blijkbaar wordt er veelvuldig gefraudeerd met toestelverzekeringen. Zelf had ik ook nog een paar vragen. Kan ik een vervangend toestel krijgen en hoe kan ik mijn toestel laten repareren? De antwoorden op mijn vragen kreeg ik niet, want dat moest ik zelf uitzoeken via de klantenservice of een telefoonwinkel.

Mijn werkdag ging vervolgens geheel offline van start. Onderweg passeerde ik een Coolblue winkel en besloot naar binnen te gaan om te informeren naar een goedkoop vervangend toestel. Ik legde het probleem van mijn gecrashte iPhone uit. De verkoper vroeg of ik het toestel in de winkel had gekocht, maar dat had ik niet. “Dat is jammer, maar ik kan onze serviceafdeling wel even naar de iPhone laten kijken.” Een servicemedewerker ging direct aan de slag met herstel van mijn iPhone en ik kreeg tijdens het wachten koffie aangeboden. Nadat iOS opnieuw was geïnstalleerd werd ik zelfs geholpen met het initialiseren en terugzetten van de back-up. En dat alles voor een glimlach!

Als consument selecteer ik op basis van de beste service afgestemd op mijn persoonlijke behoefte. De klantbeleving vormt tegenwoordig het belangrijkste onderscheidend vermogen van aanbieders van producten en diensten. KPMG onderscheidt zes universele kenmerken van een goede klantbeleving:

  1. Personalisation:  Het gebruik van persoonlijke aandacht om een emotionele connectie te leggen
  2. Integrity:  Betrouwbaar zijn en beloftes nakomen
  3. Expectations: Managen, nakomen en overtreffen van klantverwachtingen
  4. Resolution: Een negatieve ervaring omzetten in iets positiefs
  5. Time and Effort: Het minimaliseren van klantinspanningen en het creëren van eenvoudige processen
  6. Empathy: Het vermogen van organisatie om zich in te leven in de klant en hier naar te handelen

KPMG vroeg meer dan 5.000 Nederlandse consumenten hun ervaring te delen over 200+ merken in tien verschillende sectoren. In de ‘A Digital Walk to Remember: CEE NL 2019’ publicatie onthult KPMG de top-100 best presterende merken. Het is niet verrassend dat Coolblue hoog scoort. Het is een schoolvoorbeeld van een merk dat is ontwikkeld om in te spelen op behoeftes van de klant, verwachtingen te overtreffen en continu de service te verbeteren.

Geen enkele overheidsdienst heeft de top-100 gehaald. De publieke sector scoort van de tien sectoren het laagst. Dat resultaat is verklaarbaar omdat de publieke sector wordt gekenmerkt door geringe concurrentie, beperkte klantkeuze en door velen wordt geassocieerd met bureaucratie. Langzaam maar zeker komt daar verandering in. Aan ambitie en plannen voor een klantgerichte overheid is er geen gebrek. De publieke sector kan nog grote stappen zetten voor een verbetering van de klantbeleving. Coolblue kan daarvoor als inspiratie dienen.

Beleidsvakantie

De wedstrijd die je niet speelt kun je in ieder geval niet verliezen. Zo heb ook dit nadeel zijn voordeel. Dat moet zo ongeveer de overweging zijn bij veel adviezen van het Bureau ICT Toetsing (BIT). Want het BIT verstrekt – vermoedelijk gedreven door ICT-faalangst – voornamelijk risicomijdende adviezen.

Twee jaar geleden baarde het BIT veel opzien met een vernietigend advies over de Operatie Basisregistratie Personen (BRP). Het onderzoekbureau Gartner achtte voltooiing van het project haalbaar, maar het BIT zag dit anders. Na herhaaldelijke herstart, overschrijdingen en uitloop oordeelde het BIT dat afronding opnieuw langer zou duren, met meer kosten en minder meerwaarde. Tot verbijstering van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken en leveranciers schrapte minister Plasterk het ontwikkeltraject. Zo kwam een einde aan een politiek beladen modernisering van de bevolkingsadministratie, een operatie die al in 2004 was ingezet.

Daarna volgden nog diverse adviezen waarin het BIT zich tegen vernieuwing van de ICT keerde. Het ministerie van Justitie wilde het Justitieel Documentatie Systeem (JDS) vervangen om de continuïteit te borgen. Het BIT zag echter geen reden voor een vernieuwing van JDS en vond de gekozen aanpak risicovol. Een jaar na aanvang en 2,7 miljoen verder werd het project Vernieuwing JDS geannuleerd. Het RIVM zag dit jaar af van vernieuwing van Praeventis, dat had moeten leiden tot een verbeterde samenwerking tussen artsen, laboratoria en uitvoeringsinstanties bij onderzoek en vaccinatie voor en na de geboorte. Het huidige systeem is weliswaar ontwikkeld op basis van software waarvoor geen support meer bestaat, maar dat zou volgens het BIT geen belemmering mogen vormen om de doelstellingen van het RIVM te behalen. Daarna werd ook de ontwikkeling van een nieuw inspectiesysteem voor de NVWA gestaakt op advies van het BIT nadat daar al 60 miljoen aan was uitgegeven.

In haar jaarverslag waarschuwt het BIT voor onzorgvuldige besluitvorming over vervanging van bestaande systemen: ‘Het BIT ziet in veel gevallen dat IT-investeringsbeslissingen waarbij bestaande systemen worden vervangen te weinig met feiten zijn onderbouwd. Er ontbreekt dan een op feiten gebaseerde en gedegen probleemanalyse. Wij zien dan dat besluiten worden genomen op basis van een grote mate van kleuring in beelden en problemen rondom bestaande systemen. Dit kan leiden tot te weinig gerichte investeringen waardoor projecten onnodig zijn of onnodig groot worden. Vervangen wordt dan een doel op zich.’

Simpelweg vervangen van bestaande ICT-systemen is inderdaad risicovol en geen verstandige optie. Daar staat tegenover dat vrijwel alle overheidsorganisaties kampen met verouderde ICT, oplopende beheerkosten en beperkte wendbaarheid. Dit belemmert de uitvoering van nieuwe wet- en regelgeving. De Belastingdienst vraagt daarom zelfs om een beleidsvakantie waarin de dienst de komende drie jaar wordt gevrijwaard van wijziging van belastingwetgeving. Die tijd zou dan benut kunnen worden om de bestaande ICT te vernieuwen. Dat lijkt rijkelijk laat, want de software voor inning van essentiële belastingen was twintig jaar geleden al volstrekt verouderd. Vrijwaring van wetswijzigingen kan betekenen dat fiscale maatregelen voor de uitvoering van de klimaatplannen op losse schroeven komen te staan.

Om de uitvoering van de kabinetsplannen in goede banen de leiden moeten beleid en ICT hand in hand gaan. Het is niet goed als het beleid wordt ontwikkeld zonder daarin de consequenties voor de uitvoering mee te nemen. Andersom mogen we ook niet accepteren dat de gebrekkige staat van de ICT-infrastructuur van de overheid de invoering van nieuw beleid belemmert. Hoe beter de samenwerking tussen beleid en ICT, des te hoger de prestaties van de veranderprogramma’s. Op basis van goede samenwerking kan de overheid de strijd voor vernieuwing met vertrouwen aangaan en winnend afsluiten.

Ontwikkelen als Spotify

Overheden wereldwijd staan voor een forse vervangingsopgave van verouderde informatiesystemen. Die operatie is niet zonder risico. Uit internationaal onderzoek blijkt dat 45 procent van de vervangingsprojecten geheel of gedeeltelijk mislukt. Een meerderheid van 60 procent van alle projecten levert minder waarde dan verwacht, terwijl 17 procent zelfs rampzalige gevolgen heeft voor de organisatie. Er is een betere benadering dan het één op één vervangen van de bestaande systeemerfenis. Het gaat in feite om een grondige modernisering van overheidsorganisaties. Dit vergt een fundamentele transformatie.

Eenzijdige focus op technologie is de belangrijkste valkuil bij vernieuwingsprojecten. De aandacht kan beter worden verlegd naar de toegevoegde waarde die de organisatie wil leveren. Bij digitale transformatie draait het om het op maat bedienen van de klant. Voor overheidsorganisaties, die veelal hiërarchisch worden aangestuurd en in afdelingen taakgericht bezig zijn, is dit een grote veranderopgave. Niet langer de interne taken, maar de klantreis en voortdurend afstemmen op een (veranderende) klantbehoefte komen centraal te staan. Het is een grote verandering van organiseren en werken: de organisatie wordt ingericht op wendbaarheid. Bedrijven als Google, Zappos en Spotify lopen daarin voorop en werken volledig agile. Het organisatiemodel van Spotify met zelfsturende teams dient voor veel grote organisaties, waaronder ING, als voorbeeld.

Technologie maakt wendbaarheid  en continu aanpassen aan veranderende omstandigheden mogelijk. Dat biedt kansen voor overheidsorganisaties die in toenemende mate worden gedreven door data. Voorwaarde voor wendbaarheid is een optimale inzet van standaard technologie die meegroeit met technische ontwikkelingen. Maatwerk belemmert juist de wendbaarheid en moet zoveel mogelijk worden voorkomen. De technologie moet bewezen veilig en betrouwbaar zijn. Het moet handmatige werkzaamheden automatiseren en de juiste beslissingen helpen voorbereiden. Klanten moeten tijdig worden voorzien van relevante informatie voor hun persoonlijke situatie.

Het doorvoeren van de veranderingen in de organisatie, processen en systemen vergt een hechte en gelijkwaardige samenwerking tussen alle disciplines: management, gebruikers en IT’ers. De silo’s binnen een organisatie moeten worden doorbroken. Co-creatie is het nieuwe toverwoord. Het is een vorm van samenwerking waarbij alle deelnemers evenveel invloed hebben op het voortbrengingsproces en het resultaat. Het is een proces waarbij in korte sprints binnen een aantal maanden het eerste resultaat gereed is en in gebruik wordt genomen. Daarna wordt continu doorontwikkeld. Het is nooit volledig af. De traditionele watervalaanpak, waarbij voorafgaand aan de realisatie alles in een ontwerp wordt vastgelegd, wordt losgelaten.

Het spreekt voor zich dat een wendbare overheid moet stoppen met resultaatgericht aanbesteden. Een gemiddelde aanbesteding vergt namelijk meer dan een jaar. Tegen de tijd dat de opdracht kan worden gegund, is de technologie verouderd en zijn de doelstellingen achterhaald. De overheid moet dus innovatief inkopen en onderling de samenwerking opzoeken. Een voorbeeld van geslaagde Rijksbrede samenwerking is het standaard herbruikbaar platform RijksZaak.

RijksZaak is met name geschikt voor organisaties die hun primaire proces optimaal willen inrichten met de nieuwste technologie. Het stelt organisaties in staat de kwaliteit en doorlooptijd van processen beter te bewaken. RijksZaak maakt het mogelijk snel en doeltreffend in te spelen op nieuwe wet- en regelgeving en mee te bewegen met ontwikkelingen in de samenleving. Burgers en bedrijven kunnen met RijksZaak de afhandeling van zaken eenvoudiger en beter volgen.

Werken waar het werk is

Uitvoerders van de publieke zaak (waaronder arts, leraar, politieagent, rechter, gemeente beambte, UWV-medewerker) hebben één ding met elkaar gemeen. Zij zijn onderworpen aan de spelregels van een kunstmatig gecreëerde markt en worden gedwongen in een keurslijf van productienormen, protocollen en modellen. Daardoor moeten zij noodgedwongen veel tijd besteden aan administratie- en rapportageplicht. Kostbare tijd die ten koste gaat van het contact met de patiënt, leerling, burger of cliënt.

Uitvoerders voelen zich opgezadeld met overbodig tijdrovend werk. Ze moeten plannen opleveren, contactjournaals bijhouden en allerhande formulieren invullen zonder te weten wat met die informatie wordt gedaan. Daarbij komt dat ze veelal moeten werken met diverse systemen die niet op elkaar zijn aangesloten. Het administratieve werk bestaat voornamelijk uit informatie zoeken, plak- en knipwerk, mailverkeer en bijhouden van planningsoverzichten en actielijsten. De Amerikaanse antropoloog Graeber noemt de mensen die dit werk doen Ducktapers. Zij houden zich bezig met het oplossen van problemen die eigenlijk geen probleem zijn of die makkelijk geautomatiseerd kunnen worden. Een voorbeeld daarvan is de zorgverlener die meer dan 40 procent van zijn tijd kwijt aan het vergaren en creëren van informatie over patiënt en behandelkeuzes.

Uitvoeringsorganisaties zadelen hun medewerkers op met een groot aantal onsamenhangende en deels overlappende applicaties ter ondersteuning van hun administratieve werk. Inefficiënte software en onsamenhangende bedrijfsprocessen belemmeren de productiviteit van veel medewerkers. Dit blijkt uit een analyse die Pega uitvoerde van 5 miljoen uur aan desktopactiviteit van administratieve medewerkers. Het onderzoek toont aan dat medewerkers gemiddeld elke minuut – dagelijks meer dan 1.100 keer – moeten schakelen tussen 35 kritische bedrijfsapplicaties. Dat maakt hun werk onnodig complex en inefficiënt en leidt tot frustraties. Medewerkers maken onnodige vergissingen en verrichten overbodige handelingen die ook geautomatiseerd kunnen worden:

  • Werknemers verrichten dagelijks gemiddeld 134 ‘knip en plak’ handelingen, dit toont aan hoe vaak medewerkers met dezelfde gegevens tussen applicaties moeten schakelen om een taak te kunnen afronden.
  • Medewerkers maken per dag 845 typefouten, of bij iedere 14 toetsaanslagen, een reden te meer om hun workflow te automatiseren en zo de kans op handmatige fouten te verkleinen.
  • Slechts 28 procent van de actieve werktijd wordt besteed in gestructureerde applicaties versus losse kantoorsoftware zoals spreadsheets en tekstverwerking. Dit impliceert dat het gebruik van deze gestructureerde applicaties niet genoeg is.

Daarnaast zijn er de nodige gebeurtenissen die werknemers afleiden van hun productieve taken:

  • Werknemers controleren 10 keer per uur, ofwel elke 6 minuten, hun e-mail gedurende hun werkdag.
  • Medewerkers besteden 13 procent van hun tijd aan e-mails, waarvan slechts 23 procent bijdraagt aan daadwerkelijke waarde creatie voor de organisatie.
  • Mensen met langere werkdagen, maken negen procent meer fouten dan degenen die minder uren maken. Een bewijs dat de aandacht na een lange werkdag verslapt.

Digitale transformatie zorgt voor optimale aansluiting van het werk op het voortbrengingsproces, ofwel de klantreis. Bij dienstverlening wordt de invoer door zelfbediening verlegd naar de bron, de eindklant. Data wordt in toenemende mate op natuurlijke wijze vergaard, bijvoorbeeld door spraak, via sensoren of slimme koppelingen. Daardoor wordt het werk achter een desktop tot een minimum beperkt en kunnen meer handen aan het bed en kan meer blauw op straat. Uitvoerders van de publieke zaak moeten weer kunnen werken waar het werk is.

Omissie van de commissie

Verouderde systemen vormen een blok aan het been van vrijwel iedere organisatie binnen de publieke sector. Volgens analisten gaat inmiddels 80 procent van de ICT-budgetten op aan het in standhouden van legacy. Dat percentage neemt ieder jaar verder toe. De Belastingdienst moet jaarlijks zelfs miljoenen extra uittrekken om de continuïteit van de belastinginning te waarborgen. De organisatie werkt met zo’n zeshonderd grotendeels verouderde transactiesystemen. Die systemen vormen een belemmering voor digitale wendbaarheid. Maar de systemen bevatten ook veel businesswaarde die in lange tijd is opgebouwd.

Publieke uitvoeringsorganisaties ervaren de problemen bij het beheer van hun legacy systemen. Veel van de systemen zijn slecht gedocumenteerd en de kennis om ze te onderhouden wordt schaars. De systemen zijn complex en bevatten vaak verlopen licenties, onbekende softwarefouten en componenten waar geen support meer voor bestaat. De beveiliging laat te wensen over, waardoor de organisatie kwetsbaar is voor cyberdreigingen. Oplopende kosten en beperkte aanpasbaarheid zijn problemen die intern opgevangen kunnen worden. Maar de organisatie staat volop in de schijnwerpers als de continuïteit van de dienstverlening in het geding is als gevolg van storingen, onbetrouwbare verwerking of datalekken.

Organisaties binnen de publieke sector maken werk van de vervanging van hun legacy, maar die operatie is niet zonder risico’s. Wat je in dertig jaar tijd hebt opgebouwd kun je niet binnen een paar jaar vervangen. Een aantal ambitieuze vernieuwingsoperaties binnen het Rijk draaide uit op een fiasco. Zo stopte de Belastingdienst na negen jaar en 203 miljoen de ontwikkeling van het computersysteem ETPM dat de inning álle belastingen en uitbetaling van álle toeslagen, voorschotten en verrekeningen zou moeten regelen. Het Wia-project van UWV moest de opvolger van de WAO in goede banen leiden, maar werd na drie jaar en investering van 87 miljoen euro stilgelegd. De SVB stak 43 miljoen euro in de ontwikkeling van een Multiregelingensysteem, maar het systeem heeft geen moment gefunctioneerd.

Een parlementaire onderzoekscommissie deed vier jaar geleden onderzoek naar mislukte ICT-projecten van de overheid. In het eindrapport van de commissie wordt met geen woord gesproken over de achtergrond van het falen, de legacy erfenis en de oplopende beheerkosten. Om een vermeende jaarlijkse verspilling van 1 tot 5 miljard aan mislukte ICT-projecten te voorkomen moest een tijdelijk bureau voortaan alle ICT-plannen boven de 5 miljoen euro toetsen op haalbaarheid. Deze maatregel lost helaas geen fundamentele problemen op. Het is een vorm van symptoombestrijding, want het bureau verstrekt overwegend risicomijdende adviezen. Het versterkt de afkeer van fundamentele businessveranderingen en digitale transformatie bij publieke uitvoeringsorganisaties. Organisaties kiezen bij het doorvoeren van veranderingen veelvuldig voor maatwerk, gebaseerd op verouderde technologie, om de continuïteit van de bedrijfsvoering niet in gevaar te brengen. Dat is slechts een kortetermijnoplossing. Op de lange termijn vergroot het de problemen van de legacy, met toenemende instabiliteit en verder oplopende beheerkosten tot gevolg.

De legacy is een tikkende tijdbom die snel onschadelijk gemaakt moet worden. Maar in één keer vervangen is ook geen verstandige optie. Snelle modernisering van een verouderd IT-landschap kan worden gerealiseerd door met standaard technologie een brug te slaan tussen de oude transactiesystemen en nieuw te realiseren businessprocessen. De businesswaarde die in tientallen jaren is opgebouwd wordt dan behouden en benut. Daarnaast kan budget worden vrijgemaakt door ketengericht te denken en werken. Binnen ketens zijn soms wel dertig verschillende zaaksystemen in gebruik, bijvoorbeeld in de jeugdzorg of in het strafrecht. Iedere schakel binnen de keten heeft zijn eigen legacy systemen. Daar kan één vervangend systeem, dat gebruik maakt van de aanwezige data en generieke componenten, voor in de plaats komen. Zo wordt een groot deel van de 80 procent voor instandhouding van de legacy vrijgemaakt voor innovatie.