Beleidsvakantie

De wedstrijd die je niet speelt kun je in ieder geval niet verliezen. Zo heb ook dit nadeel zijn voordeel. Dat moet zo ongeveer de overweging zijn bij veel adviezen van het Bureau ICT Toetsing (BIT). Want het BIT verstrekt – vermoedelijk gedreven door ICT-faalangst – voornamelijk risicomijdende adviezen.

Twee jaar geleden baarde het BIT veel opzien met een vernietigend advies over de Operatie Basisregistratie Personen (BRP). Het onderzoekbureau Gartner achtte voltooiing van het project haalbaar, maar het BIT zag dit anders. Na herhaaldelijke herstart, overschrijdingen en uitloop oordeelde het BIT dat afronding opnieuw langer zou duren, met meer kosten en minder meerwaarde. Tot verbijstering van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken en leveranciers schrapte minister Plasterk het ontwikkeltraject. Zo kwam een einde aan een politiek beladen modernisering van de bevolkingsadministratie, een operatie die al in 2004 was ingezet.

Daarna volgden nog diverse adviezen waarin het BIT zich tegen vernieuwing van de ICT keerde. Het ministerie van Justitie wilde het Justitieel Documentatie Systeem (JDS) vervangen om de continuïteit te borgen. Het BIT zag echter geen reden voor een vernieuwing van JDS en vond de gekozen aanpak risicovol. Een jaar na aanvang en 2,7 miljoen verder werd het project Vernieuwing JDS geannuleerd. Het RIVM zag dit jaar af van vernieuwing van Praeventis, dat had moeten leiden tot een verbeterde samenwerking tussen artsen, laboratoria en uitvoeringsinstanties bij onderzoek en vaccinatie voor en na de geboorte. Het huidige systeem is weliswaar ontwikkeld op basis van software waarvoor geen support meer bestaat, maar dat zou volgens het BIT geen belemmering mogen vormen om de doelstellingen van het RIVM te behalen. Daarna werd ook de ontwikkeling van een nieuw inspectiesysteem voor de NVWA gestaakt op advies van het BIT nadat daar al 60 miljoen aan was uitgegeven.

In haar jaarverslag waarschuwt het BIT voor onzorgvuldige besluitvorming over vervanging van bestaande systemen: ‘Het BIT ziet in veel gevallen dat IT-investeringsbeslissingen waarbij bestaande systemen worden vervangen te weinig met feiten zijn onderbouwd. Er ontbreekt dan een op feiten gebaseerde en gedegen probleemanalyse. Wij zien dan dat besluiten worden genomen op basis van een grote mate van kleuring in beelden en problemen rondom bestaande systemen. Dit kan leiden tot te weinig gerichte investeringen waardoor projecten onnodig zijn of onnodig groot worden. Vervangen wordt dan een doel op zich.’

Simpelweg vervangen van bestaande ICT-systemen is inderdaad risicovol en geen verstandige optie. Daar staat tegenover dat vrijwel alle overheidsorganisaties kampen met verouderde ICT, oplopende beheerkosten en beperkte wendbaarheid. Dit belemmert de uitvoering van nieuwe wet- en regelgeving. De Belastingdienst vraagt daarom zelfs om een beleidsvakantie waarin de dienst de komende drie jaar wordt gevrijwaard van wijziging van belastingwetgeving. Die tijd zou dan benut kunnen worden om de bestaande ICT te vernieuwen. Dat lijkt rijkelijk laat, want de software voor inning van essentiële belastingen was twintig jaar geleden al volstrekt verouderd. Vrijwaring van wetswijzigingen kan betekenen dat fiscale maatregelen voor de uitvoering van de klimaatplannen op losse schroeven komen te staan.

Om de uitvoering van de kabinetsplannen in goede banen de leiden moeten beleid en ICT hand in hand gaan. Het is niet goed als het beleid wordt ontwikkeld zonder daarin de consequenties voor de uitvoering mee te nemen. Andersom mogen we ook niet accepteren dat de gebrekkige staat van de ICT-infrastructuur van de overheid de invoering van nieuw beleid belemmert. Hoe beter de samenwerking tussen beleid en ICT, des te hoger de prestaties van de veranderprogramma’s. Op basis van goede samenwerking kan de overheid de strijd voor vernieuwing met vertrouwen aangaan en winnend afsluiten.

Ballen op het Blok

wendbare oiverheid

“De taken van de overheid zijn in beton gegoten” hoorde ik de minister voor Wonen en Rijksdienst Blok zeggen tijdens een debat over de ‘wendbare overheid’. Waarschijnlijk verklaart deze opvatting waarom onze overheid maar moeizaam van zijn plaats komt. Want overheden zijn weinig succesvol bij het doorvoeren van veranderingen. De traditionele formele aanpak van de overheid belemmert de flexibiliteit die nodig is om tussentijds bij te sturen en veranderingen door te voeren. Maar bovenal ontbreekt het aan daadkracht en doorzettingsmacht om noodzakelijke veranderingen af te dwingen.

Zwarte Pieten
De Algemene Rekenkamer adviseerde de aansturing van de ICT-projecten te versterken. De CIO’s zouden zich meer tegen de informatievoorziening voor het beleid aan moeten bemoeien, inclusief de informatiestromen in ministerie overstijgende beleidsketens. Daarvoor zouden zij dan ook een plek moeten krijgen in de bestuursraden van de ministeries. Maar minister Blok legt deze aanbevelingen naast zich neer. Daardoor wordt de huidige praktijk in stand gehouden waarin niemand verantwoordelijk is voor organisatie overstijgende informatievoorziening binnen de overheid. Dat wordt nu ook pijnlijk zichtbaar bij de gebrekkige aanlevering van de loongegevens, waardoor de woningbouwcorporaties de huurverhogingen niet kunnen berekenen. “Dat is niet de fout van mijn Belastingdienst” zegt minister Blok, “de fout ligt bij de gemeenten.” De ene overheid (het Rijk) legt de schuld bij de andere overheid (de gemeenten).

Afstoten van taken
Een wendbare overheid weet snel in te spelen op veranderende omstandigheden en heeft oog voor burgers en bedrijven. De overheid wordt daardoor gestimuleerd minder zelf te doen, samen te werken, meer uit te besteden en zelfs taken af te stoten. Staatssecretaris Heerema, één van de voorgangers van minister Blok op het ministerie, liet twintig jaar geleden zien dat de overheid daartoe in staat is. Op 16 november 1993 sloot hij een akkoord over de afkoop van de subsidieverplichtingen aan de woningbouwcorporaties. Daarmee werd de overheid verlost van de erfenis van de dynamische kostprijs: het garanderen van een sluitende exploitatie tot in lengte van jaren. De subsidies van de overheid werden verrekend met de leningen van de corporaties. Er kwam een einde aan het rondpompen van geld. De corporaties gingen zelfstandig verder. En de uitvoeringsorganisatie van het ministerie werd ontmanteld.

Succesvol veranderingstraject
De bruteringsoperatie in de volkshuisvesting is met een omvang van 17 miljard euro een van de grootste financiële operaties van de overheid. Na het afsluiten van het akkoord moest de operatie in korte tijd worden uitgevoerd. De politieke besluitvorming verliep gelijktijdig met de voorbereidingen van de uitvoering. Aansluitend op de goedkeuring door de Tweede Kamer werden de corporaties geïnformeerd over de bruteringsbedragen. Binnen de uitvoering liepen parallelle sporen op het gebied van de automatisering, voorlichting, administratie en organisatie. Planning en deadlines waren heilig. De operatie als geheel had een tweeledig doel: het laten slagen van de brutering en het bieden van een werkend perspectief voor de medewerkers van het ministerie. Het commitment aan de top van het ministerie, de loyaliteit van ambtelijke medewerkers, de samenwerking met externe deskundigen en de doelgerichte en pragmatische instelling hebben geresulteerd in een succesvolle bruteringsoperatie.

Praktische handleiding
Overheden en bedrijven kijken helaas veelvuldig terug op mislukte veranderingen. Maar het is effectiever lering te trekken uit succesfactoren van geslaagde veranderingen. Als projectleider automatisering van de bruteringsoperatie heb ik veel geleerd. Die lessen kwamen weer boven bij het lezen van het boek ‘Ballen (m/v) op het blok’ van Basile Lemaire. Zijn boek biedt een praktische handleiding voor succesgericht veranderen binnen overheden. Het is geschreven voor overheidsmanagers met lef, die concrete doelstellingen willen behalen. Lemaire beschrijft een praktijkmodel op basis van de volgende 7 principes: leiderschap tonen, doelen stellen, eigenaren committeren, behoefte ontwikkelen, operationaliseren, sturen op inhoud en rust bewaren. In een volgende druk zou er misschien nog een hoofdstuk nazorg van de verandering aan toegevoegd kunnen worden. Overheden blinken namelijk niet uit in het waarborgen dat de beoogde effecten daadwerkelijk worden gerealiseerd. De volkshuisvesting is daarvan een voorbeeld. Na afronding van de bruteringsoperatie is de vercommercialisering van de huursector te ver doorgeslagen. Minister Blok overweegt daarom het externe toezicht op de corporaties onder te brengen bij het Rijk.

Risico mijden of risico nemen?

Bruggen bouwen (3)

Het Engelse coalitieakkoord tussen de Conservatieven en de Liberaal Democraten telt 36 pagina’s en is binnen enkele dagen gesloten. Het Nederlandse regeerakkoord tussen VVD en PvdA ‘Bruggen Bouwen’ telt 80 pagina’s en vergde maanden werk. Daarna volgden nog vele akkoorden, waaronder het vorige week met de oppositie gesloten Mannenbroedersakkoord. In ons land worden kortlopende overheidsopdrachten dichtgeregeld in gedetailleerde bestekken en contracten. In Engeland worden complete overheidsdiensten kostenbesparend met een looptijd van 20 jaar uitbesteed op basis van een simpele outputspecificatie. Waarom doen wij dat niet?

Nederland is risicomijdend
Het verschil in benadering tussen Nederland en Engeland kan worden verklaard aan de hand van het cultuurmodel van organisatiepsycholoog Geert Hofstede. In zijn model kenmerkt hij de cultuurverschillen aan de hand van vijf dimensies: machtsafstand, individualisme, masculiniteit, onzekerheidsmijding en lange termijnoriëntatie. Het cultuurmodel van Hofstede wordt veelvuldig gebruikt bij internationaal zakendoen om inzicht te krijgen in cultuurverschillen en die beter overbrugbaar te maken. Engeland scoort ten opzichte van Nederland lager ten aanzien van onzekerheidsmijding. Wij hebben de neiging alles onder de controle te willen houden, daar waar de Engelsen kalm blijven en de zaken op zich af laten komen. De mate van onzekerheid vertaalt zich in ons land in een toename van formele regels en procedures.

Regelzucht uit angst
Een bron van ergernis in de relatie tussen onze overheid en het bedrijfsleven zijn de openbare aanbestedingen. Bedrijven beoordelen de aanbestedingen als bureaucratisch, discriminerend en onnodig duur. Angst voor juridische procedures leidt bij de overheid tot een toename van het aantal eisen en regels. Maar door het opleggen van vergaande voorwaarden sluit de overheid bij aanbestedingen juist geschikte aanbieders uit. Toch houdt de overheid vast aan haar eenzijdig opgelegde voorwaarden. “Er is nog nooit een project mislukt vanwege de voorwaarden.” is een veelgehoorde stelling van onze overheid. Met het noemen van één enkel voorbeeld kan de stelling eenvoudig onderuit worden gehaald.

Voorwaarden oorzaak projectfalen
Ik noem twee voorbeelden van projecten die faalden vanwege de voorwaarden.
1. De aanbesteding door de NS van hogesnelheidstreinen werd gekenmerkt door extreme en gedetailleerde eisen. Gerenommeerde leveranciers van hogesnelheidstreinen, zoals Alston, Siemens en Bombardier, wilden daar niet aan voldoen een haakten af. Twee treinenbouwers met een mindere reputatie bleven over. AnsaldoBreda had de laagste prijs en won de aanbesteding. De Fyra werd een flop en de treinen staan nu te verroesten op spooremplacement Watergraafsmeer.
2. Twaalf jaar geleden startte de overheid een aanbesteding voor rijksbrede dienstverlening van personele- en salarisdiensten. Tientallen bedrijven toonden belangstelling voor de prestigieuze opdracht. Maar bij het vorderen van de aanbesteding haakten bedrijven vanwege de extreme eisen van de zijde van de overheid één voor één af. Uiteindelijk bleef er slechts één aanbieder over. De overheid stond met de rug tegen de muur en besloot de order te gunnen onder strakke aansturing op basis van een prestatiecontract. Een jaar later werd, vanwege gebrek aan vertrouwen wederzijds, besloten het project te beëindigen.
Het falen van projecten is in 80 procent van de gevallen te herleiden tot onvolkomenheden bij de voorbereiding, waaronder de aanbesteding.

Regels zijn goed, vertrouwen is beter
Het risicomijdend gedrag in ons land leidt juist tot meer risico’s. Onnodige procedures en regels werken verlammend en doen innovatie en creativiteit de das om. Het leidt ook tot hogere uitvoeringskosten voor de overheid en administratieve lastenverzwaring bij bedrijven. En als de projecten dan uiteindelijk ook nog falen, vanwege een overmaat van regelzucht, dan is de kostenverspilling al helemaal niet meer te overzien. Laten we dus een voorbeeld nemen aan de Engelsen. Vooraf moeten we alleen de essentiële zaken regelen in het vertrouwen dat we gaande de rit altijd nog kunnen bijsturen.

Omzien in wrok of met vertrouwen vooruitkijken

government-ict

Volgens professor Hans Mulder gaat jaarlijks 4 tot 5 miljard euro verloren aan mislukte ict-projecten binnen de overheid. Hij deed deze uitspraak tijdens de openbare hoorzitting van de Tijdelijke Commissie ICT. Mulder baseert zijn bewering op statistieken over de faalfactoren van ict-projecten van Amerikaanse en Europese overheden, aangevuld met literatuuronderzoek. Dan komt hij uit op dezelfde schatting die de Algemene Rekenkamer in haar onderzoek heeft vermeld: 4 tot 5 miljard aan jaarlijkse overheidsverspilling.

Deskundigen praten elkaar na
In 2007 deed de Algemene Rekenkamer gedegen onderzoek naar ict-projecten van de overheid. De Rekenkamer constateert dat ict-projecten bij de overheid veel duurder blijken te worden dan gedacht, meer tijd vragen dan gepland of niet het gewenste resultaat opleveren. De Rekenkamer refereert in haar rapport ‘Lessen uit ICT-projecten bij de overheid’ aan berichten in de pers: ‘Volgens recente berichten in de media (Vincent Dekker in Trouw, 2007a en 2007b) zou de Nederlandse overheid volgens ict-deskundigen jaarlijks € 4 tot € 5 miljard uitgeven aan geheel of gedeeltelijk mislukte ict-projecten.’ In het bewuste Trouw-artikel in juni 2007 worden hoogleraren Jan Friso Groote en Chris Verhoef geciteerd: ‘Een betrouwbare studie naar de verspilling bij overheid en bedrijfsleven is er niet. Uit onderzoek in het buitenland blijkt dat dertig tot vijftig procent van de automatiseringsprojecten mislukt, te laat wordt opgeleverd of niet goed werkt. Als je die getallen naar de Nederlandse situatie vertaalt kom je op vier tot zes miljard euro per jaar.’

Baseren op beeldvorming of op feiten
Het staat wel vast dat de bedragen maar een slag in de lucht zijn. Een echte onderbouwing ontbreekt. De deskundigen praten elkaar na. Zij hebben zich ook onvoldoende verdiept in het werkelijk verloop van de ict-projecten bij de overheid. Zij baseren zich vaak op overdreven berichtgeving in de media. En niemand die verifieert of die berichten ook daadwerkelijk kloppen. Het eerder aangehaalde artikel in Trouw citeert hoogleraar Chris Verhoef: “P-direkt, het personeelsadministratiesysteem voor de hele overheid, het Centraal Informatiesysteem voor de politie, allemaal projecten die honderden miljoenen kostten en nooit hebben gewerkt.” De feiten zijn echter anders. Voor P-direkt had het Rijk indertijd 20,8 miljoen betaald. Daarvoor heeft de rijksoverheid de softwarelicenties ter waarde 14,3 miljoen, het ontwerp en alle opgeleverde tussenproducten verworven. Na de doorstart van het project zijn de licenties volledig ingezet en is het ontwerp hergebruikt. Van verspilling is dus geen sprake.

Faalkosten moeilijk te bepalen
Om de faalkosten van de ict-projecten van de overheid in te schatten moeten we weten wat de overheid besteedt aan ict. Dat inzicht is niet beschikbaar. In de administraties is het niet te achterhalen. Als er al bedragen worden genoemd, dan worden vaak alleen de externe out of pocket uitgaven vermeld. De interne kosten, van eigen ict-personeel, huisvesting etc., worden dan niet meegerekend. Zelf schat ik de jaarlijkse ict-kosten van de overheid in op 10 miljard. 75% daarvan zijn beheerkosten (van infrastructuur, hardware en software) voor instandhouding van de ict. Van nieuwe ontwikkeling bestaat 2/3 uit aanschaf van hardware en software. Hooguit 1 miljard wordt besteed aan nieuwe projecten. Als 30% van de projecten volledig zou falen, dan bedragen de faalkosten 300 miljoen. Afgelopen jaren zijn overigens weinig nieuwe grote projecten gestart. Dit blijkt ook uit het ict-dashboard van het Rijk met een meerjarenraming van 1,2 miljard aan grote ict-projecten. Dan is het nog maar de vraag wat een faalproject is. Een project dat deadline of budget overschrijdt? Projecten binnen de overheid hebben meestal een niet realistische deadline ingegeven door een politieke doelstelling. Ook de budgetten zijn niet onderbouwd op basis van reële schattingen, maar meestal ingegeven door een budgettair kader.

Leren van succesvolle projecten
De beste wijze om het succes van ict-projecten van de overheid te meten is het beoordelen van de toegevoegde (maatschappelijke) waarde. Een ict-project is nog niet geslaagd als de aanbesteding tot gunning heeft geleid (en geen rechtszaken zijn aangespannen). En een ict-project is ook nog niet geslaagd als het systeem is opgeleverd en geaccepteerd. De toegevoegde waarde wordt aangetoond door succesvol gebruik. Als we het succes van ict-projecten van de overheid willen vergroten, laten we ons dan bij voorkeur niet blind staren op mislukte projecten. Beter is het een voorbeeld te nemen aan succesvolle overheidsprojecten, die hun toegevoegde waarde hebben bewezen. Burgernet is daarvan een mooi voorbeeld. Via Burgernet helpen 1,5 miljoen mensen de gemeente en de politie om de veiligheid in hun buurt te verbeteren. Een ander voorbeeld van een succesvol project is de vorming van het eerder genoemde P-Direkt. De kwaliteit van de HR-dienstverlening binnen het Rijk is verhoogd en de investeringen die zijn gedaan bij de totstandkoming van P-Direkt verdienen zichzelf terug. Zo is de doelgroep van HR-functionarissen, door bundeling van HR-taken en zelfbediening, teruggebracht van 1.500 naar 740 fte. Dit betekent een besparing van minstens 40 miljoen op jaarbasis. Diverse Europese overheden hebben belangstelling getoond voor deze ontwikkeling binnen de Nederlandse Rijksoverheid en een referentiebezoek afgelegd. Op de mooie en succesvolle ict-ontwikkelingen binnen de overheid mogen we best wel een beetje trots zijn. Laten we dus vooral niet omzien in wrok, maar met vertrouwen vooruitkijken.