Openbare aanbesteding is perverse prikkel

vendor lockin

Als consument willen we keuzevrijheid. We blijven product en leverancier trouw zolang we tevreden zijn. Die loyaliteit stopt als onze verwachtingen niet meer worden waargemaakt of als er betere alternatieven op de markt komen. Dan hebben we er weinig moeite mee over te stappen naar een andere leverancier. Dat zou de overheid bij falende ICT ook kunnen doen. Het tegenovergestelde lijkt nu het geval.

Het begint al bij de aanschaf van ICT door de overheid. Dat verloopt via een onnatuurlijk bureaucratisch proces. Persoonlijk contact tussen leveranciers en overheid is uitgesloten. Voorwaarden en een programma van eisen worden via internet gepubliceerd. De klantvraag is vaak onduidelijk en sluit onvoldoende aan bij het standaard aanbod in de markt. Inschrijvers moeten dan zelf de vraag achter de vraag proberen te interpreteren en deze vertalen in een aanbod. In de aanbieding moeten inschrijvers vervolgens alle voorwaarden accepteren om niet te worden uitgesloten. Een rekenkundig model bepaalt de score van iedere geldige aanbieding. Daarna valt de keuze niet primair op het beste product, maar op de leverancier met de hoogst scorende offerte.

In de competitieve ICT-markt moeten aanbieders op het randje lopen om de hoogste score te halen. De lacunes in het bestek worden dan benut in het voordeel van de aanbieder. Aan de hand van een rekenkundig model en analyse van de concurrentie wordt slim geschoven met kosten, scope en risico’s om de score te maximaliseren. De interpretatie van de vraag wordt vervolgens vervat in randvoorwaarden in de aanbieding. De kunst is dit op zodanige wijze te verpakken dat de aanbieding niet wordt uitgesloten. Is de opdracht eenmaal gegund, dan kan de relatie niet makkelijk worden verbroken als de verwachtingen niet worden waargemaakt. De leverancier kan ook wijzen op de lacunes in de uitvraag en de randvoorwaarden in de offerte. ‘U wilde een auto met een stuur, maar waar staat dat de auto inclusief motor geleverd moet worden?’ Voor het oplossen van dergelijke problemen moet de overheid dan meestal met extra budget bij dezelfde leverancier aankloppen. Het resultaat is dan uiteindelijk een lagere kwaliteit en een hogere prijs.

Aanbieders moeten bij openbare aanbestedingen op het randje lopen, inkopers doen dat ook. Vaak staat de keuze vooraf al vast. Die moet alleen nog op een slimme wijze in de uitvraag worden vervat. Meer dan eens wordt de technologie in de uitvraag voorgeschreven. Een grote uitvoeringsorganisatie vermeldde recentelijk in een marktconsultatie: onze organisatie hanteert een ‘Microsoft tenzij’ beleid. ‘Betekent dit dat u Java gebaseerde oplossingen uitsluit?’ probeerde ik nog in de schriftelijke vragenronde. Java staat niet in lijn met het beleid van onze organisatie, was het antwoord. In plaats van een opgelegde leverancierskeuze zou deze organisatie, in lijn met het overheidsbeleid, natuurlijk beter de aandacht kunnen richten op een goede integratie op basis van open standaarden. Daardoor wordt ook de leveranciersafhankelijkheid verkleind. In een aanbesteding worden andere leveranciers dan ook niet bij voorbaat uitgesloten.

Een nieuwe aanbesteding volgt automatisch als de contractduur is afgelopen. Leveranciers die naar tevredenheid hebben geleverd worden niet beloond met een mogelijkheid tot verlenging, zoals wij met ons telecomabonnement kunnen doen. Leveranciers die hebben gefaald worden ook niet uitgesloten. Zij worden opnieuw toegelaten bij een nieuwe aanbesteding en maken daarin zelfs een goede kans omdat zij de klant goed hebben leren kennen en geen transitiekosten hebben. Niet de commerciële aanbieding, maar de geleverde prestaties zou de doorslag moeten geven bij de keuze of  het afscheid van een leverancier. Het Deense model ‘fast to failure’, dat voorziet in sturing op kwaliteit en snel kunnen stoppen, laat zien hoe dit kan.

5 Comments

  1. Herkenbaar verhaal. Het concept van aanbesteden geeft een schoolvoorbeeld van regulering waarmee, in dit geval, de kracht van marktwerking volledig wordt geneutraliseerd. Los nog even van het vraagstuk of aanbesteden wel zo handig is, zijn er wel aanbestedingsvormen waarmee je de nadelen kunt beperken. Best Value Procurement (Prestatie-inkopen) voorkomt voor een deel dat het een feestje van statistieken en scores wordt. Hierbij laat je de markt bepalen welke oplossing je gaat helpen bij je uitdaging, ipv je de markt gaat vragen om een specifieke oplossing (zoals een auto met een stuur). http://www.inkopers-cafe.nl/wiki/best-value-procurement-bvp-of-prestatie-inkoop/

    Like

  2. Jan Willem,
    Scherpe analyse!!: als voormalig directeur van Nederland ICT heb ik vaak de klachten geuit bij EZ en de Chief Procurement Officer namens de sector. Maar het gaat pas echt spreken als je zelf zo’n proces bent doorgegaan wat ik recent heb gedaan. Wat een ongelooflijke bureaucratie!! Voornederlandse MKB bedrijven is het bijna niet te doen!

    Like

  3. Jan Willem,
    Grotendeels ben ik het met jouw beschouwingen eens!
    Vanuit mijn ervaringen – als adviseur bij tenders – bij aanbestedingen bij de overheid en in het bedrijfsleven heb ik echter ook wel kanttekeningen .
    Inderdaad is een onder EU-regels uit te voeren aanbesteding, niet gemakkelijk; de geëiste transparantie betekent veel werk en vraagt de nodige creativiteit.
    Overleg tussen klant en potentiële leverancier is onder deze regelgeving bijvoorbeeld WEL mogelijk; dit onder de noemer “concurrentiële dialoog”. En dat werkt prima, terwijl ook de gewenste/geëiste transparantie van de aanbesteding blijft geborgd.
    Wat betreft “de auto zonder motor”: mijn ervaring is (en nogmaals bij overheid en in het bedrijfsleven) dat de klant vaak te weinig aandacht besteed aan het goed beschrijven van de gewenste IT en diensten; het is gemakkelijker om te stellen: “beheer mijn KA-omgeving”, zonder kritisch te zijn op wat je eigenlijk wilt. Dit is in mijn ervaring de ‘nummer 1’ waarom klanten en leveranciers dispunten over de dienstverlening krijgen; niet alleen zijn de producten en diensten niet volledig beschreven, maar bovenal vooraf niet goed afgestemd en gevalideerd. Niet alleen bij de overheid kloppen de klanten dan bij de leverancier aan voor extra producten/diensten en moet er budget bij. Mijns inziens is dit alleen op te lossen met een zorgvuldige voorbereiding van de RfP en vervolgens (voor contractafsluiting) overleg tussen klant en leverancier: samen de RfP doornemen en verifiëren dat de beschrijvingen compleet zijn (en volledig door de leverancier worden begrepen). Het volledig vaststellen van alle gewenste producten en diensten is inderdaad lastig en vraagt een zorgvuldige en methodische aanpak. Maar is in alle gevallen nodig en voorkomt latere problemen. Steevast krijg ik na afloop van een adviestraject de opmerking: “Je was wel lastig en wilde alles goed onderzoeken en vastleggen. Maar ik (de klant) heb nu ook een concreet beeld van wat ik eigenlijk nodig heb ….”. Volgens mij in ieders (klant en leverancier) belang!
    En wat betreft de selectie van een leverancier: de geëiste transparantie hiervoor, pas ik ook toe bij tenders in het bedrijfsleven. Het dwingt de klant om goede criteria vast te stellen op basis waarvan die selectie gaat plaatsvinden. Wat is daar mis mee? Het is vaak gemakkelijker om af te gaan op je gevoel die een offerte en/of een leverancier je geeft. Maar of dit een goed selectiecriterium is? Ik twijfel daarover. Ook hier geldt dat de klant een goede voorbereiding moet doen om bijvoorbeeld ‘de trucen’ van de aanbieders door te prikken. Leveranciers die offertes opstellen voor klanten in het bedrijfsleven zijn immers net zulke boeven, en moet je ook hier ontmaskeren. Gelukkig is onder de EU-regelgeving voor tenders afgestapt van het criterium “economisch beste aanbieding” en kunnen in de selectiecriteria ook kwaliteits-aspecten worden meegenomen. En dan zit je bij de overheid op dezelfde selectiemechanismen als in het bedrijfsleven.
    Inderdaad is het – eufemistisch gesteld – vreemd dat bij de overheid je na de contracttermijn weer een tender moet starten en niet met je leverancier (waarover je tevreden bent) door kan gaan. Dit leidt tot – soms ongewenst – hoge kosten. In het bedrijfsleven is het niet meer dan normaal om periodiek een contract te toetsen op bijvoorbeeld de kosten/tarieven. Het is zeker aan te bevelen om – en bijvoorbeeld periodiek – een benchmark op de kosten/tarieven in het contract op te nemen. Plus afspraken hoe om te gaan met boven-marktconforme kosten/tarieven.
    Mijn mening is dat de geëiste transparantie voor een aanbesteding bij de overheid veel toegevoegde waarde heeft, ook voor het bedrijfsleven. Dit laat onverlet dat de EU-regelgeving voor tenders en contracten nog zeker niet optimaal is. Daar zou inderdaad eens iets aan moeten worden gedaan (het is immers gemeenschapsgeld!).
    Groeten,
    Johan Op de Coul

    Like

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s